ANBOUND城市问题研究：从城市更新视角看行政功能再布局

第214期 2015年5月14日 星期四

城市问题研究 重点分析 ....................................................................................................................... 2

【从城市更新视角看行政功能再布局】 ..................................................... 2 城市研究 ....................................................................................................................... 4

【PPP模式迎来重要制度设计】 ............................................................... 4 【宽带提速降费任重道远】 ....................................................................... 4 【京津冀一体化不是为了造“睡城”】 ....................................................... 5 【城市测评指标不代表城市竞争力】 ........................................................ 6 【中心城区绿地建设没那么简单】 ............................................................ 6 【城市更新需要保障市民权益】 ................................................................ 7 【流动家庭与留守家庭的困境】 ................................................................ 8 【休斯敦的公交优先和拥堵收费】 ............................................................ 8

城市问题研究 重点分析

【从城市更新视角看行政功能再布局】

在城市空间规模快速扩张的发展阶段，各地“行政新城”、“行政新区”不断涌现。一段时期里，区域行政功能的引入被普遍视为驱动新城、新区发展的制胜法宝。然而，随着人们对粗放式城市建设的反思与批判，以行政中心带动区域发展的模式也引发了诸多的争论„„

当前，随着我国城镇化进程的不断深入，从无到有的空间开发式的城镇化扩张将趋于停滞，城镇化发展也将进入到一个新的阶段。城市建设用地规模限制，使得城市规模上的扩张难以持续。为了拓展城市发展的新空间，对城市建成区的更新与改造，盘活城市低效土地，将成为下阶段城市发展的重要内容。由此，城镇化正进入城市更新发展的阶段。

不同于过去城市建设中的“城市扩张”、“大拆大建”，“城市更新”是对城市内已建成区的空间形态和功能进行改善。从大的空间系统来看，城市更新需要对原有城市系统进行功能、产业、人口等要素的调整、平衡和提升。由此，在“城市更新”的时代，上面所提到的“行政功能的空间布局与调整”也应被重新考量。

就大城市而言，随着城市化进程加快，城市规模日益扩大，作为城市行政功能的空间载体，城市行政办公区对城市发展布局、城市交通、城市空间结构、城市资源优化及产业发展等方面的影响力越来越突显。而许多大城市的行政中心位于城市老城区，与居住、商业、金融商贸设施混杂，有的甚至造成功能相互干扰和影响，严重影响行政办公职能的有效发挥。

对于这些城市，从城市更新的角度，需要重新考虑城市行政中心在未来的城市发展中的地位和作用，充分利用行政办公区的空间布局来盘活城市的有形资产和无形资产，促进资源的优化配置，实现城市资源价值的最大化，进而带动整个区域经济和社会的更新与发展。因此，在城市空间约束性发展的前提下，有必要重新审视行政中心搬迁对城市发展的影响。

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城市问题研究 在城市更新的理念下，行政中心的转移，可作为引导城市空间格局深度平衡发展的重要手段。行政中心是政府管理机构的驻地，其选址和建设体现了政府对相关地区开发的政策支持及资金投入的力度，因而可以带动所在区域的快速发展。这也被国内外许多城市的发展经验所证实。例如：东西德合并后，柏林拆倒部分柏林墙，建设了著名的波茨坦中心，形成新的柏林行政中心，带动新柏林城市空间结构快速调整，尤其是配套建设的城市交通枢纽对城市交通体系的发展作用显著。

对于城市中后发区域，行政中心功能的入驻，意味着更多资源投入，以及随之带来的相关产业的迁移，这将增加就业机会与财税收入。同时，行政中心的城市功能定位，将有利于进一步提升相应区域的城市品位，有利于提升公共服务与基础设施投资，有利于城市招商、融资等市场化运营。

与此同时，对于迁出区域来讲，通过行政功能的疏解和外迁，可以为其他城市功能和相关产业提供发展空间，有利于促进区域城市资产的盘活与高效运营。一般而言，城市建设发展形态常以老城区为中心进行圈层式扩张。城市公共活动中心始终集聚在老城区，造成人口密度过高、基础设施负荷较重、公共服务设施不足、社会管理压力较大等问题。若以老城区为中心继续发展，必然会引起大规模拆迁改造，不仅经济成本较大，而且会破坏历史风貌。对于老城区来讲，在经济社会进入新常态的背景下，着眼于城市资产盘活再利用，提高城市资产品质和生活品质将会变得越来越重要。通过行政中心的转移，有利于城市传统风貌的保护，更重要的是，这为老城区其他职能和产业的发展与提升释放了空间。同时，这对于解决城市人口、业态、经济发展等问题，也具有深入探讨的价值。

当前，我国城市正由外延扩张式的发展转向内涵式发展的重要时期。对于大城市，社会经济的发展、城市化进程的加快，为城市发展带来了机遇，同时对城市职能及空间结构也提出了新的要求与挑战，城市内部功能布局往往需要进行调整。从城市更新的视角来看，对行政功能进行再布局，以此来推动城市空间与功能协调发展，是一条可以探索的路径。（SHY）

（注：凡是重点分析类别的问题，客户均可向安邦（ANBOUND）城市组提出要求，作出进一步的讨论。其中包括相关资料的索取、评估意见和咨询具体的

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城市问题研究 城市开发问题。安邦（ANBOUND）城市组对这一类别的问题将根据客户的客观需要，提供具体的评估意见和直接的帮助，方便客户的项目操作和工作思考。）

城市研究

【PPP模式迎来重要制度设计】

6月1日，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》）将正式施行，这将有利于促进民间投资参与基础设施和公用事业，也为各地探索PPP模式提供了制度支撑。《办法》强调，要“发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势，提高公共服务的质量和效率”、“保护社会资本合法权益，保证特许经营持续性和稳定性”，这进一步明确了特许经营民间资本受到合法保护。基础设施投资周期长、风险大，涉及的金额非常巨量，所以需要金融机构的有力支持和配合。《办法》中提出了一些具体的融资支持政策，规定鼓励金融机构与参与竞争的法人或者其他组织共同制定投融资方案；鼓励创新金融服务，给予特许经营项目差异化的信贷支持，探索利用项目预期收益质押贷款，支持利用相关收益作为还款来源；支持特许经营项目证券融资，鼓励通过设立产业基金等形式入股提供特许经营项目资本金，鼓励特许经营项目采用成立私募基金，引入战略投资者，发行企业债券、项目收益债券、公司债券、非金融企业债券融资工具等方式拓宽融资渠道。《办法》规定县级以上人民政府有关部门可以探索与金融机构设立基础设施和公用事业特许经营的引导基金，并通过投资补助、财政补贴、贷款贴息等不同方式来支持有关特许经营项目的建设运营。（SHY）

【宽带提速降费任重道远】

5月13日召开的国务院常务会议，提出加快高速宽带网络建设、促进提速降费的五条具体举措，其中包括鼓励电信企业尽快发布提速降费方案计划、实施宽带免费提速、使城市平均宽带接入速率提升40%以上、降低资费水平、推出流量不清零、流量转赠等服务。种种举措为当前的城市信息化基础设施建设提供了利好，更是有利于各地进行大众创业万众创新及智慧城市的开展。但是，纵观以往的“宽带中国”等相关专项战略的实施过程，上述措施的推进落实仍面临诸多

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城市问题研究 挑战，一方面国家支持宽带发展的资金难到位，固网宽带建设成本过高而投资回报低，资金掣肘制约宽带提速；另一方面宽带入户的“最后一公里”瓶颈待突破。此外，二三级运营商乱建乱用主流运营商宽带管线资源、假宽带频现，导致市场化竞争无序。要突破上述制约，推进各项新措施落到实处，一要提升地方提供宽带的能力，推进“光进铜退”等工程；二要认真贯彻执行政府和社会资本合作模式，东中西部地区根据各地的实际情况，选择性借鉴“宽带中国”示范城市的经验，按会议要求因地制宜探索社保保险资金参与建设等机制，以提供宽带提速的资金保障，使宽带提速均衡向前推进；三要通过政府调控实现电信业的适度竞争，协调宽带建设相关各方的利益博弈，实现共赢。最后，围绕大督查行动，明确各层级政府在宽带提速降费建设中的职能分工与责任承担，以推进宽带建设改革的突破。（ZJ）

【京津冀一体化不是为了造“睡城”】

在《京津冀协同发展规划纲要》上会获批后，京津冀交通一体化也传来消息，而且是首次在官方媒体透露北京地铁将直通河北的信息。其中，6号线通至河北燕郊、大兴线通至河北固安、房山线通至河北涿州。与此对应的是北京周边河北县市的楼市又成为了市场的焦点。比如，在最近的一项置业调查中，近4成网友有意在“北京的南大门”——保定涿州买房，涿州也被视为燕郊之后京津冀楼市的又一热点。于是，人们不禁要问，随着北京周边河北区县的地铁开通，以及京津第二城际铁路的建设，是否类似“燕郊”的多个“睡城”又会粉墨登场？虽然我们无可否认，京津冀交通一体化的推进势必会带来北京周边的河北与天津房地产的升温，但这也印证了北京产业过于集中的问题。而大批“北漂”迫切的住房需求与有限购买能力的矛盾，让他们不得不将目光转向周边较为偏远的地区置业。但是，对于到涿州、固安等地购房的人群而言，也需要理性看待“双城”通勤的时间及物质成本，以在中关村上班，选择在涿州居住为例，每天花费在路上的交通时间为2-3个小时，相应的成本大概为45元-65元，这无疑给许多上班族带来不小的时间及经济压力。因此，京津冀一体化不是为了炒火房地产，交通的一体化更需要北京产业的转移，随着首都非核心功能的疏解，相信未来“睡城”会真正变成“卫星城”。（YQ）

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城市问题研究 【城市测评指标不代表城市竞争力】

日前，广东社科院发布了《2014年广东省现代化进程》测评结果，显示广州不但在总分上输给了深圳，还在五大单项指标上，错失了“省内第一”的宝座。于是，一线城市“洗牌说”盛行开来，“北上广深”、“北上深广”甚至“北深上广”争持不下。如果对指标进行研究，不难理解深圳超越广州、上海的原因所在。广东现代化指标体系分为经济发展、社会发展、生活质量、生态环境和科技教育五大领域，深圳在经济发展、生态环境及科技教育方面均位列全省第一。追根溯源，深圳地理位置优越，且为新城，与在老城上逐步发展的北上广大不一样，城市规划和环境保护的基础好、压力比较小，而作为年轻的移民城市和引领改革开放之先的特区，其科技教育更是加分不少。然而，只要指标或权重发生改变，结果就会很不一样。城市的各方面当然有些量化指标，但就城市的综合竞争力而言，某一程度上是个伪命题。对于中国的城市来讲，最大的问题不是各自之间的所谓比较或竞争，而是以可测量的单一化标准来衡量城市的价值。事实上，城市最不缺的是可量化的竞争，却缺乏多元的城市性格。城市文明和社会发展的主要标志之一，就是多元化的拓展和对个性化的包容，如何保留或发展城市性格，或许是在解答“人的城镇化”之后，留给中国城市化的更大挑战。（YQ）

【中心城区绿地建设没那么简单】

随着《北京市公园条例》将要修改消息的传出，北京中心城区的绿地建设也会打开新的局面。据悉，与世界卫生组织推荐的“国际大都市人均公园绿地面积20平方米为健康城市”相比，北京的人均公园绿地面积明显偏低，仅有15.9平方米，而中心城区的公园绿地建设更是因高强度开发等因素而举步维艰，有80个居民区在500米内没有公园绿地，“缺园少绿”现象突出，难以有效缓解热岛效应。以《北京市公园条例》修改为契机，北京期望通过社区公园、口袋公园和小微公园绿地等形式的规划建绿和拆迁还绿，逐步实现“开窗见绿、出门见园”，进而提升城市的绿色生活品质。不论是规划建绿还是拆迁还绿，其实施初衷及成效的实现离不开必要的保障。一是弱化数字指标，重视规划指导。要弱化对绿地数字指标的重视，不能仅仅为了达到数字指标而盲目建绿或还绿，造成不必要的土地或资金浪费，应依据规划统筹推进。综合考虑中心城区土地空间的紧缺性、

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城市问题研究 现状用地空间的布局、绿地的系统性、空间服务能力等要素，确保绿地的规模适中，满足全覆盖半径的要求，而各类绿地分布合理，有机的联系在一起以形成网络结构，发挥绿地最大的功能效益；二是加强职能部门之间的分工协作，明确建设主体。从选址、用地、设计到建设管理各方面，规划、发改、国土、市政、园林、财政等多部门协同合作，明确分工，以专题会等形式加强沟通，并引入市场机制，采取特许经营等方式，鼓励民间投资、社会捐赠等各类社会资金投入公园绿地的建设和管理。同时强化投资监管、建设管理及监督检查机制，以保障绿地的建设推进与环境质量提升；三是因地制宜，重视公园绿地的主题特色。基于中心城区各地块的建筑风格、道路、现有绿地及绿植现状，提炼差异化的公园绿地特色，建设具有生命力连续性和鲜明城市、地块特色的公园绿地。（ZJ）

【城市更新需要保障市民权益】

近日，京城楼市再现大宗现房整体收购案。而在一线城市频现楼宇整体改造升级的背景下，上海也于日前率先出台了《上海市城市更新实施办法》。一线城市已率先步入存量房时代。其中最明显的特征是，住房市场以存量房交易为主，新建住宅占存量住宅比例低；商业写字楼新增供应以存量楼宇的更新改造为主，核心区域表现更为突出。由此判定，一线城市已经正式步入了城市更新时代。随着经济的快速发展，一线城市的对城市楼宇的功能设施、设计提出了更高的要求。但目前一线城市核心区域出让地块少之又少，单纯依靠新建楼房已经无法应对日益增长的楼宇更新需求，例如酒店等功能性设施也无法实现较大改变。但在城市核心区域大体量的城市更新，还需城市管理者慎之又慎。首先必须明确城市更新的主要目的，即完善城市功能，强化城市活力，促进创新发展。在此基础上，还需明确城市更新的历史使命，即更好的传承城市文化，提高市民的幸福感。城市更新应以城市文化传承为基础，塑造城市特色，保护历史文化风貌，改善城市景观；注重社区邻里关系的发展，强化社区服务，完善公共配套设施，增加公共开放空间，促进市民交往；完善慢行系统，方便市民生活和出行；改善基础设施和城市安全，保障市民安居乐业。（YQ）

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城市问题研究 【流动家庭与留守家庭的困境】

《中国家庭发展报告2015》显示，中国家庭当前发展呈家庭规模小型化、家庭类型多样化等特点，而流动家庭和留守家庭已经成为中国家庭的常规模式。这两类家庭在生活中均面临着种种困难和问题。进入城市的流动家庭，期望享受城市优于农村的购物、医疗、教育等环境，但是高昂的物价与房租使其难以留下积蓄，而户籍等的限制更是阻碍其享有均衡化的公共服务，如孩子的教育问题更为突出，许多流动家庭成员自嘲是“二等公民”，真正融入城市生活仿佛只能在梦里实现。再看留守家庭，这些家庭的主要成员以老人、儿童和妇女为主。许多老人在承担抚养第三代责任的同时，自身的健康与养老问题也无法解决；而留守儿童很多时候仅能享受金钱化的父母关爱，长久的被遗弃感严重影响其身心健康；长时间的两地分居，留守妇女的婚姻稳定性受到冲击，家庭破碎的危机上升。作为我国城镇化过程中的特殊现象，流动家庭和留守家庭问题必须得到重视，政府应分时序选择性地加大公共政策扶持，以此促进家庭团聚，缓解流动家庭和留守家庭的困境。一是要加快公共服务均衡化的推进。流动家庭作为城市的后来者，融入城市不仅仅是衣食住行的简单迁移，更为重要的是建立健全社会协同服务体系，在城市居住、子女教育、医疗等方面给予支持；二是促进就近城镇化的实现，减少外出流动引发的家庭问题；三是建立农村地方政府、社会机构等结合的干预组织，针对留守家庭的普遍问题进行疏导和干预，如留守儿童的心理问题、留守妇女的技能问题，同时建立和完善新型的农村社会养老保险制度，提升农村的养老福利质量，促进留守家庭中老年成员相关问题的解决。（ZJ）

【休斯敦的公交优先和拥堵收费】

休斯敦，是美国第四大城市，因低密度的土地开发和极度分散且严重郊区化的居住人口分布，其居民的平均出行距离超长，早晚高峰期的交通量方向分布严重不均，而71.7%的居民都是独自一人开车上班，导致休斯敦成为美国交通拥堵及空气污染最严重的城市之一。休斯敦市当局费尽心思，在修建大容量轨道交通受土地限制后，意识到解决交通问题不能单纯靠增加道路供给、提高小汽车通过了来解决，而应着眼于提高快速路交通走廊的乘客通过量，并进行了相应的探索，来缓解交通拥堵。一是鼓励集约出行的高承载率车道系统，包括隔离式的专用车

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城市问题研究 道，与其配套的联接匝道、停车换乘中心、公交换乘枢纽及公交快线等设施。隔离式车道设置在快速路中央隔离带上，最初用水泥护栏进行隔离，只有一条车道单向通行，在早晚高峰期需改变行车方向，后来改良为每个方向各一条车道的双向通行形式，并在车道末端通过在道路最内侧车道画菱形标识，将其设置为非隔离的高承载率车道。同时设置立体交叉形式的联接匝道，将设置在道路中央的隔离式高承载率车道与快速路两侧的辅路相联接，或直接与走廊沿线的停车换乘中心（或公交换乘枢纽）相联接，从而提高了高承载车道的安全性与便捷性。单独驾车的出行者可通过政府建立的公益网站，寻找拼车合乘伙伴或换乘公交快线，公交快线通过直接联接匝道、隔离式高承载率车道与市中心区的公交换乘枢纽快速联接，大大提高了公共交通的吸引力和竞争力。二是基于车内实际载客数的拥堵收费制度。在高承载率车道上，载客数在两人及以上的车辆可免费通行，载客数不足的车辆也可通过交纳一定通行费用。收费只采取电子标签不停车自动收费的方式，不收取现金，每条交通走廊的收费费率会显示在收费车道入口处，它会根据一天时间的变化以及收费车道的拥堵程度动态调整,以确保收费车道的一定通畅水平。收费点会明确区分收费车道与免费车道。收费车道会通过电子标签扣除一定费用。如果选择收费车道通行，但车辆没有安装电子标签，会被摄像头拍下。如果车辆载客数不足，而选择免费车道，会被现场执法的交警截下核查，确认违规后会开具罚单；如果车辆载客数超额，也选择收费车道通行，同样会被自动扣除一定费用。（ZJ）

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