国有资产流失的原因及对策

国有资产流失的原因及对策

作者：冯亚文

来源：《企业文化·中旬刊》2013年第04期

随着市场经济向纵深发展，国有企业改革进入了一个新的阶段，加强对国有资产的监管成为国有资产监管部门的一项重要职能。据有关部门统计，全国每年国有资产流失至少800-1000亿元。国有资产以如此惊人的速度流失，已成了一个不容忽视的社会热点问题。本文深入剖析国有资产流失的原因，提出防止国有资产流失的对策。 一、国有资产流失的原因

现阶段国有资产流失的表面原因是人没管好、物没理顺、财没留住。然而造成这个问题的深层次原因是什么呢？本文认为主要有以下三方面：

1.国有资产所有者与代理经营人之间的代理关系不明确、责权利不清晰，是国有资产流失的根本原因

众所周知，现行的国有资产经营模式实际上是代理制，即国家作为国有资产所有者将国有资产委托给企业法人代表，并授权企业法人代表行使国有资产经营的支配权和使用权。但从目前看来，由于这种委托、授权或代理关系没有明确界定，双方的责权利并不清晰，在实际履行中，代理经营人对国有资产的保值增值只能靠党性和责任心来维系，这不符合市场经济和人性发展的客观规律，也缺失了国有资产经营中盈亏责任究竟由谁来承担这一关键要素。因此，我们常听说国有资产流失，却很少听说由于国有资产流失要追究哪个部门或哪位领导的责任。 由于国有资产委托人和代理经营人之间的关系不明确，责权利不清晰，并且国家作为委托人，只是一味地强调代理经营人的责任——即确保国有资产保值增值，而很少顾及给予代理经营人为此所应得的、基于市场价位的回报，日久天长，代理经营人难免滋生违背委托人良好意愿的情绪，并直接或间接地损害委托人的核心利益，最终酿成国有资产流失。 2.对国有资产运营过程监管不力，是国有资产流失的主要原因

国家作为出资人，对自己资产运营的状况应该有随时掌握的权力。但目前看来，国家也只是通过一年一次审计大概了解一下自己的家产，而对于这一年来名目繁多的各种支付却少过问或没法多过问，更不用谈支付的效率和效益了，对资产运营过程缺少有效的监管。

国有资产流失的诸多案例证明：无论是私自转移国有资产、低价出售国有资产等都是对国有资产运营过程监管不及时、监管不得力造成的。在现行的监管下，依靠事后监督和查处来遏制国有资产流失的措施，只是治标，不能治本。在新一轮的经济全球化和资本集团化的浪潮中，肩负着监管国有企业资产运营状况的监管部门，只有不断加强对国有资产运营过程的监管，创造性地建立国有资产运营状况的预警机制，才能为国有资产保值增值创造良好的环境。

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因此，作为国有资产的相关监管部门，如何有效、及时、真实、准确地掌握国有资产运营的状况，是确保国有资产不流失的关键所在。

3.法律制度的不健全、不完善，是国有资产流失的法律原因

目前，我国规范国有资产管理的法律制度明显呈现出这样两种趋势：一是规范国有资产管理及运行的法律规则严重滞后，缺乏适应新要求的国有资产管理法规，使得国有资产在监管与运营过程中出现诸多漏洞；二是现存法律规则过于抽象，缺乏可操作性。当国有资产发生流失和权属纠纷时，无法诉之于司法机构。前者导致国有资产管理无法可依，因而不得不依靠频频颁布来规范相关国资监管过程中出现的各种问题，进而造成国有资产监管中的效力大于法律效力的局面，这无疑破坏了法律的权威性和尊严；后者则增加了国有资产监管的随意性。

法律的不协调性，也为国有资产的大量流失预设了“法律通道”。我们发现，几乎所有的国有资产流失都是以国有资产转让合同这一法律形式进行的。因此，必须凭借有关法律及时确认那些将要或已经造成国有资产流失的国有资产转让合同无效，来制止国有资产流失和挽回国有资产。但是，根据我国《合同法》第52条第2款规定，只有违反法律、行规的强制性规定，方可依据合同法确认该民事行为无效。然而我国关于国有产权管理及交易的强制性规定几乎全部表现为部委规章，法律效力偏低，算不上《合同法》第52条5款规定的“法律、行规”，因此对于违反部委规章规定的国有资产有关实体或程序性强制性规定的民事行为，就无法适用合同法予以确认无效，这不仅给追回国有资产带来法律的障碍，而且暴露出了国资管理法律法规缺乏可操作性的现状及真空。 二、防止国有资产流失的对策

通过对国有资产流失的原因分析，我们发现防止国有资产流失的难度很大，如何确保国有资产高效运营，使之保值增值现在已成为国有企业改革的一个重要课题。国有企业是否不如私营企业，国有企业是否必须改制为私营企业才是国企改革的唯一出路呢？本文认为：国有企业可以搞好，搞好国有企业的方法并不局限于简单地将国有企业改制、将国有资产变卖，搞好国有企业，防止国有资产流失，关键在于抓好四点： 1.抓“一把手”

实践证明：“搞好一个企业，光靠一个人不行，但搞坏一个企业，有一个人就足够了”。所以，防止国有资产流失，必须要紧紧抓住“一把手”。国有企业监管部门，应与“一把手”签订经营协议书，明确双方的责权利。既要放手让“一把手”经营，并建立科学的经营业绩评估机制，又要按市场规则给予“一把手”相应的薪酬，建立长效激励机制。

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此外。还要继续深化国企改革，尽快建立和完善现代企业制度。要建立适应市场经济的管理机制和运行机制，引进先进的经营观念和管理模式，完善董事会、监事会等工作机制，建立科学的管理决策机制，从源头上预防和减少国企资产流失。 2.抓监管

要加快和建立新型的国有企业资产监管体系，做到国家所有、授权经营、分工监督，不断加强对国有企业资产运营状况的监管力度。除了对国有企业资产进行定期审查、评估和审计外，还应建立国有资产运营状况的预警机制，确保国有资产的安全、完整。要进一步强化国有资产管理部门在企业改制中的监督、审核、查处责任，尤其要加强对企业财务运作状况的监督。对国有企业财务监督最有效的途径除实行财务委派制外，还可以与企业财务结算平台建立专线网络，建立财务数据并网监控系统等。

国有资产监管部门在代表国家行使国有资产监管权时，应充分整合国有企业现有的纪检监察审计资源，可实行纪检监察审计直管或委派制，进一步强化监管力度，实现对国有资产运营状况和国有企业领导人员的动态监管。 3.抓法制

进一步完善国有资产产权交易规则及其相关监管制度，推动国有产权的有序流转。实际上，国有资产大量流失主要发生在国有产权交易的各个环节。因此，规范国有资产产权交易规则，也就成为杜绝国有资产大量流失的关键所在。要实现国有资产有序合理的流动，就应积极完善产权交易制度，建立“监管、市场化运作、企业化经营”的产权交易。

要加快国有企业联合、兼并、破产、拍卖等产权交易方面的法律法规建设，使整个国有资产监管体系纳入法制化轨道，做到依法治企，规范管理。要通过健全产权交易立法，建立产权交易市场，使产权交易规范运作，制止场外交易和私自交易，从根本上杜绝国有资产流失，防止和经济犯罪案件发生。 4.抓查处

要进一步加大查处侵吞国有资产案件的力度。对改制企业中发生的国有资产流失案件，要协同有关部门进行查处，坚决杜绝企业改制中人为因素造成的国有资产流失。对造成企业改制中国有资产流失的直接责任人和少数趁企业改制隐匿侵占国有资产，构成犯罪的，必须依法追究刑事责任，采用非法手段获取的国有资产应当全部追偿。