关于贯彻执行行政复议法的几个问题

（一九九九年九月）

首先要说明的是，由于自身对复议法的学习还是初步的，因而谈不上讲课，只是对贯彻执行行政复议法需要掌握和了解的几个问题作一个中心发言，把问题提出来大家共同探讨。我讲三个问题：一、贯彻执行行政复议法的意义；二、行政复议法中需要了解和掌握的主要问题；三、价格行政执法有关的几个问题。

一、贯彻执行行政复议法的意义

讲这个问题的目的，就是要使价格行政执法的各级领导在思想上引起对贯彻执行行政复议法的重视，取得共识，达到上下协调一致，共同把我市的价格行政复议工作搞好。我讲两个问题： 第一、关于行政复议法的立法宗旨。为什么要制定行政复议法，行政复议法是一部管什么的法律？我认为制定行政复议法是我国法治制度的进一步完善，是实现依法治国基本方略的又一重要举措。行政复议法概括起来说是一部保护人民群众利益、制约政府行为的法律，是继行政诉讼法、国家赔偿法、中华人民共和国行政处罚法之后的又一部规范政府行为的重要法律。它的规范主要体现在三个方面：一是从制约行政机关行政职权来规范。通过建立和完善行政复议制度加强对政府机关具体行政行为的监督来制约，也就是说行政机关的行政行为必须规范在现有的法律、法规规定的权力之内，有违法行政和行政不当的具体行政行为，行政复议法就发挥了它的制约作用。二是从保护受到行政行为侵害人的权益来促使行政行为的规范。该法是为保护公民、法人和其他组织合法权益而制定的，行政复议制度是为救济行政管理相对人合法权益的重要制度。只要老百姓的合法权益受到了侵害就可以依照该法申请救济。三是从有错必纠的内部监督来规范。行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度。它的纠正，不需要通过司法机关由行政机关内部自我纠正，即政府纠正所属部门、上一级纠正下一级，通过内部的自我纠正，使不当的或违法的行政行为回归到法律法规允许的范围之内。因而，行政复议法是一部制约行政机关权力、保护人民群众利益、自我纠正行政错误的一部重要法律。它的颁布和实施，标志着我国公民、法人和其他组织的合法权益将受到法律的全面保护和救济；行政机关的行政行为将受到法律的全面规范和监督。

第二、价格行政执法为什么必须严格贯彻执行行政复议法。用一句话来概括就是，行政复议法对价格行政执法提出了更高的要求。这个要求就是价格行政执法必须严格依法行政，不依法行政复议法就要对你实施监督和规范。前面讲过，行政复议法是规范政府行为、制约行政职权的一部重要法律，价格行政执法必然受到行政复议法的严格规范，价格行政的具体行政行为要经得起复议法的检验和监督。由于复议法与条例相比，一是法律地位更高；二是复议制度更为完善；三是规范要求更为严格。因此说，对价格行政执法的要求也就更高了。严格依法行政是行政复议法对价格行政执法提出的总的规范要求。它的规范是全面的，用通俗的话说，凡是其他法律有规范的，复议法都能实施监督，其他法律没有规范的，复议法大多都能进行规范。如果在价格执法中能够依法行政，那么即使发生了行政争议，具体行政行为就能经得起法律的检验，反之，就得承担法律责任，就会影响到价格执法甚至政府的形象及在人民群众中的声誉。当前，我们要解决好三个基本认识：一是要认清依法行政与贯彻依法治国基本方略的关系。我们应有这么几个共识：（1）依法治国是党中央和我国宪法确立的建设有中国特色社会主义民主、法制国家的基本方略；（2）依法行政是依法治国的重要组成部分；（3）用法律的手段管理国家的行政事务是我国治国的一个总的发展趋势和最终目标；（4）党中央、国务院把依法行政作为一件大事来抓，正在全面推行。有大量的事实可以说明这个问题：近年来我国从立法、执法、监督执法等方面都加大了力度，

先后通过和颁布了一系列法律法规；国家最高机关多次组织领导层举办法制讲座班；几乎每年都召开全国依法行政工作会议；（5）党和国家领导人把依法行政提到了相当的高度，在多种场合多次作了重要讲话。江主席在９９年的一个农村工作会议上提出，要在全国各个领域全面推行依法行政，要提高各级行政机关依法管理国家各项行政事务的水平。最近又指出：“依法行政是依法治国的重要基础”；朱总理在９９年的全国依法行政工作会议上指出：“全面推进依法行政，是贯彻依法治国基本方略、建设社会主义国家的重要组成部分；是从严治政、建设廉洁、勤政、务实、高效政府的必然要求”，并强调指出：“依法行政就是更好地为人民服务”。二是要认清价格行政执法已经纳入了法制管理的轨道。随着价格法、价格违法行为行政处罚规定的相继出台和实施，说明我国的价格管理和价格执法已经纳入了法制管理的轨道，价格执法已经是有法可依了。有的单位的执法人员反映，法律、法规的实施束缚了执法人员的手脚，限制了执法部门的权力，增加了执法难度等等。我认为有这些想法是正常的，也正说明法律的规范已经在起了作用。价格的法律法规把价格行政执法的行为规范在法律允许的范围之内，这就是法律的条条框框，价格执法人员不应超越这些条条框框。因为法律不但对行政管理相对人进行规范，同时对行政管理人也进行了规范，不依法行政本身就是违法行政，它不但要受到实体法的规范，而且要受到程序法和复议法的规范和追究，对此，我们必须要有清醒的认识。三是要认清行政复议将会增多的发展趋势。我认为增多的原因有四：其一，随着我国法治制度的不断健全和完善，人们的法制观念将会不断增强，运用法律武器来保护自身的合法权益将不再是一件罕事，在依法治国的大环境下，人们学法、懂法、用法的人将会越来越多，行政复议案增多是一个必然的趋势。其二，从南方城市看，行政复议已经是一种普遍现象。我有一位战友在工商局工作，今年他到重庆考察了解到有一区半年的工商行政复议案就有1千多起。引起行政复议的原因主要的还不是违法行政的问题，而是人们法律意识和自我保护意识强的表现。这是南北人之间文化素质和法律素质及观念上的差异所决定的，这种差异随着时代的发展，将会逐步缩小，我认为价格行政复议增多也只是个时间问题。其三，我市价格行政执法争议明显增多。９９年以前，我市几乎没有行政复议案，９９年引起行政复议

和争议的有３起（西岗、中山、庄河），２０００年有６起（市所１、西岗１、中山２、沙区２）。 其四，我市价格行政执法中仍有许多可能引起行政争议的因素。比如不履行承诺制的、执法依据不合法的、取证不确凿的、过罚不当的、程序不合法的、执法文书不全的、手续不完备的等等，这些问题或多或少地在各单位不同程度地存在着，这都有可能引起行政复议案的发生。尽管这几年真正经过价格行政复议案件的不多，但不能说明我们没有问题，应该看到有相当一部分行政管理相对人不愿意得罪行政机关，不敢申请复议，也有些是经过我们的调解而不了了之了，对此，我们必须也要有一个清醒的认识。

综上所述，贯彻执行行政复议法必须提高到贯彻实施依法治国基本方略的高度、严格依法行政的高度和树立良好价格执法形象的高度来认识，在工作实践中自觉用法来规范执法行为，不断提高人员素质、提高执法水平，使我们的执法行为经得起行政复议法的监督。 二、行政复议法中需要了解和掌握的几个问题

（一）关于复议法的新增内容

复议法共有七章四十三条，与复议条例（共十章五十七条）相比更为精炼，但内涵更大。它是总结了90年条例施行以来实践经验的基础上，进一步完善了行政复议制度，新增内容主要包括以下五个方面：

1、扩大了行政复议范围，进一步加强了行政复议制度在解决行政争议方面的作用。一是范围扩大。法第六条第五项规定，凡是侵犯合法的经营自主权的行为，都有在申请行政复议范围内；

条例只是规定了侵犯法律、法规的经营自主权才能申请复议。两者的范围不同，合法的要比法律法规的要大得多。二是范围内容的增加。法增加了资质证、资格证等证书，审批、登记等有关事宜的范围。凡是符合法定条件的，而行政机关不予以办理的，都可以申请复议；还有社会保障金、最低生活保障费等都是新增加的内容。三是对部分抽象的行政行为可以在申请时一并提出审查申请，即规章以下的规范性文件和乡镇政府的规定。

2、简化了行政复议程序，更充分地体现了便民的原则。复议法（十一条）明确规定可以书面提出复议申请，也可以口头申请。口头申请的，行政机关有义务记录申请人的基本情况和申请的有关事项，行政机关不能为口头申请人附加法律之外的条件和不予接受。为申请人申请复议提供了方便。同时，在复议机构的选择上也为申请人提供了方便。

3、赋予了申请人对规范性文件监督机制的启动权。法律规定，申请人不但可以对具体的行政行为提出复议，对规范性文件也可以一并提出审查申请，这就不但对执法机关的行政行为具有监督权，对制定规范性文件的行政机关同样具有监督权。

4、确立了国务院受理国务院和省级政府的行政复议案件，并作出最终裁决的制度，加强了对部省级的行政行为的监督。

5、严格了行政机关不履行行政复议职责的法律责任。一是对复议工作人员的法律责任比条例更为明确；二是增加了被申请人在复议过程中的三种行为（不提出书面答复和有关证据、阻挠申请人申请、报复陷害）和不履行复议决定的法律责任。

(二)关于价格行政复议机关、机构及其职责

1、机关：依照复议法履行价格行政复议职责的行政机关为价格行政复议机关，主要有：（1）本级人民政府。即各区、市、县和市政府；（2）上一级物价主管部门。即市、省物价局。

2、办事机构：行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。我市的价格复议机构有：（1）本级人民政府（法制办）；（2）市物价综合处、市物价检查所法规科。法规科负责全市价格行政执法的行政复议案件；综合处负责全市执法外的行政复议案件。

3、复议机构的职责。复议法规定，行政复议机构可以以自己的名义，无须事先报请行政复议机关同意，履行以下七项职责：第一，对符合规定的行政复议申请，独立作出受理决定；第二，向有关组织和人员调查取证、查阅文件和资料；第三，审查被申请人的具体行政行为是否合法、适当，拟定行政复议决定；第四，处理或者转送申请人对有关规范性文件提出的审查申请；第五，对行政机关违反本法规定的行政行为依法提出处理建议；第六，办理不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项；第七，法律、法规规定的其他职责。

4、行政复议人员的职权。复议人员在行政复议活动中主要享有以下职权：第一，提出意见权。即：在受理时，提出是否受理的意见和理由；在决定时，提出处理建议。第二，调查取证权。包括对证据依据和其他有关材料的查阅权和要求被申请人、申请人及复议参加人提供证据、依据和其他有关材料权。第三，行政复议事项的其他具体办理权。

（三）关于行政复议申请人及其权利 1、行政复议申请人。是指认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出行政复议申请的公民、法人和其他组织。

2、申请人必须具备的条件。第一，必须是以自己的名义进行行政复议的人；第二，必须与被申请行政复议的具体行为有利害关系，即法律上的利益牵连；第三，必须是行政管理相对人；第四，必须是依法向行政复议机关递交了行政复议申请或者口头申请行政复议的行政管理相对人。

3、申请人的权利。申请人在具体的行政复议关系中，按照行政复议法的规定复议申请人享有

以下权利：（1）行政复议申请权。包括书面和口头申请权、复议机关的选择权和行政复议申请的转送权；（2）委托代理权。即申请人不能亲自参与行政复议活动，复议法第十五第五款规定可以委托代理人参加行政复议活动。（3）行政复议申请撤回权。在行政复议机关作出行政复议决定前，有权撤回行政复议申请。（4）查阅权、知情权。复议法第二十三条规定，申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私外，行政机关不得拒绝。（5）具体行政行为停止执行的申请权。复议法第二十一条规定，申请人申请停止执行,行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行。（6）请求行政赔偿权。复议法第二十九条规定，申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求。（7）提起行政诉讼权。复议法第五条规定，申请人对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起诉讼。

（四）行政复议的被申请人及其义务和法律责任

1、行政复议被申请人。是指与行政管理相对人处于相对地位的，作出了具体行政行为的，被认为侵犯了相对人的合法权益的，被申请行政复议的行政机关。 2、被申请人在行政复议活动中的职责和义务。（1）提出书面答复和提交作出具体行政行为的证据、依据及其他有关材料的职责和义务。复议法第二十三条规定，被申请人必须在收到复议申请副本或申请笔录复印件的十日内，提出书面答复和当初作出具体行政行为的全部材料；（2）防止阻挠、变相阻挠申请人申请行政复议，或者报复陷害申请人现象发生的职责和义务；（3）严格履行行政复议决定的职责和义务。

3、被申请人的法律责任。（1）不提出书面答复或者不提交当初作出具体行政行为的全部证据依据和其他有关材料。或者阻挠、变相阻挠申请人申请行政复议的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；在法定期限内不提供书面答复或其他有关材料的视为无证据无依据，具体行政行为取消；（2）对申请人进行报复陷害的，对直接负责的主管人员和其他责任人员给予降级、撤职、开除的行政处分；构成犯罪的，追究刑事责任；（3）不履行复议决定的，给予警告、记过、记大过直到降级、撤职、开除的行政处分；（4）承担行政赔偿责任。

（五）关于行政复议审查的几个问题

1、审查的范围：行政复议的审查主要是两个方面，一是合法性审查；二是适当性审查。 （1）合法性审查。包括五方面：1）主体是否合法；2）权限是否合法；3）内容是否合法。主要指事实清楚，证据充分；4）程序是否合法；5）依据是否合法。

（2）适当（合理）性审查。以合法为前提，实施的处罚是否公平、合理，即使用自由裁量权是否适度，过罚是否相当。

２、审查的内容：在主体合法、权限合法的前提下，审查主要包括以下的内容： （1）具体行政行为认定的事实是否清楚。事实清楚，必须具备以下必个条件：

第一，违法事实必须具备客观真实性。即认定的违法事实必须存在于一定的时间（起止）、空间（事项）内或其他条件下，而不是虚构、猜测的事实。

第二，违法事实必须有违法的根据。即违反了政府的何种规范性文件或法律法规的规定。 第三，违法事实必须与证据有内在的联系。没有证据的违法事实是不能确认的，与违法事实没有内存联系的证据是无效证据。

（2）具体行政行为的证据是否确凿。证据确凿的要求： 第一，必须真实可靠；第二，必须与违法事实有内在的联系；第三，各证据间必须相互印证，

没有矛盾，只能得出一个结论，不能存在其他可能性；第四，取证要全。

（3）适用的依据是否正确，即定性是否准确。定性准确必须做到：一是要依法定性；二是必须指出是法定的违法行为，法无明文规定的不能处罚；三是要对违法后果要界定。

（4）程序是否合法，程序不合法行政处罚无效。

（5）处分是否适当。做到处分恰当：一是处罚依据必须准确；二是过罚要相当；三是要符合审理程序；四是从轻或从重要有一定的理由。

3、审查的依据

（1）以宪法为依据； （2）以法律为依据； （3）以行政法规为依据；

（4）以地方性法规为依据； （5）以规章为依据；

（6）以上级行政机关合法的规范性文件为依据。

4、审查依据的标准 （1）以合法为标准；

（2）以不相抵触为标准； （3）以公开发布为标准； （4）以不提出审查为标准。 5、审查的方式

以书面审查为主要方式。 （六）几个法定时间

1、行政复议的申请期：60日内； 2、行政复议的受理期：5日内；

3、行政复议申请县级政府转送期：7日内； 4、不服行政复议决定的起诉期：15日内； 5、复议申请附本发送给被申请人的期限：7日内；

6、被申请人对复议申请的答复期：10日内；

7、行政复议的审查处理期：有权的30日内；无权的7日内转、60日内处理； 8、行政复议的复议决定期：60日内； 9、决定履行期：15日内；

10、强制执行期：15日后三个月内。

三、与价格行政执法有关的几个问题 (一)关于价格行政复议前置的问题

1、由法规规定的行政复议前置。价格违法行为行政处罚规定第十六条规定：“经营者对政府价格主管部门作出的处罚决定不服的，应当先依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起诉讼。”这个规定是符合法律的规定的。行政诉讼法第三十七条规定：法律法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律法规的规定。行政复议法第十六条规定：法律法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，在法定的行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。

2、价格行政复议机关是可以选择的。即既可以向本级人民政府、也可以向上一级物价局申请

行政复议。

（二）关于价格行政救济途径的表述问题

1、一九九九年十月一日前，按去年价格骨干集训班上的规定执行。具体表述为：根据《大连市价格监督检查条例》第三十条的规定，你单位如对本处罚决定不服，可以在收到本处罚决定书之日起15日内向（上一级）物价局申请复议。复议期间，本处罚决定不停止执行。

2、从一九九九年十月一日起，按照复议法和价格违法行为行政处罚规定执行。具体可表述为：你单位如对本处罚决定不服，可在收到本处罚决定书之日起六十日内向（上一级）物价局或者（本级）人民政府（法制办）申请复议。复议期间，本处罚决定不停止执行。

（三）关于结案的时机问题

由于行政复议期的变化，价格违法案件的结案时间也就发生了变化，这是一个派生出来的问题。其结案时机必须符合以下几个条件： 1、处罚决定全部落实； 2、复议期后；

3、复议期限、复议决定或不予受理后，在法定的15日内没有起诉； 4、向法院起诉，判决全部落实后。