人民币汇率改革的进程、挑战和前景(陈东琪)

人民币汇率改革的进程、挑战和前景

作者：陈东琪等 单位：国家发改委宏观院经济所

1978年以来，人民币汇率水平调整和形成机制改革选择了渐次展开、分步推进的道路。人民币汇率改革是一项复杂的系统工程。静态看，它涉及国内外相关利益格局调整，既要考虑国内经济发展阶段、宏观经济管理体制、市场化程度等因素的制约，确保汇率市场化进程适应经济成长的需要，实现各利益主体损失的最小化，又要排解汇率改革带来的短期外部冲击和国际压力，实现国家对外整体利益的最大化。动态看，无论是激进还是渐进改革，都面临难以预知的风险，以及随时间推移而出现的各种不确定性。设计者和决策者很难在改革过程之前精准预知改革的目标状态，必须留有余地，并根据时空变化调整策略。

一、汇率改革的历史进程

（一）改革的起点：实行一篮子货币计划调节汇率

1973年布雷顿森林体系垮台之际，与外部世界联系甚少、尚处计划体制下的中国经济也受到一定影响。为适应新的国际汇率制度环境，我国改变了原有基于购买力平价的“物价对比法”，转而按照一篮子货币对汇率水平进行计划调节。篮子货币的币种，选择当时主要贸易伙伴国的可自由兑换货币，权重则按照所选货币的重要程度、对外政策需要以及一些具体情况调整确定。1978年前后，汇率基本按照美元集团和马克集团货币汇率的中间线确定。

（二）汇率双轨制阶段

1981年，人民币开始实行官方汇率与贸易外汇内部结算价并存的复汇率制。1985年，人民币取消了贸易外汇内部结算价，代之以官方汇率与外汇调剂价并存的新的复汇率制。企业留成外汇通过在国内主要城市设立的外汇调剂中心，采取市场化方法形成外汇调剂价。相对于贸易外汇内部结算价，外汇调剂价的市场化水平显著提高。随着企业外汇留成比例不断上升，官方汇率与调剂汇率的水平开始接近，企业的外汇需求逐步得到满足。

以官方汇率与贸易外汇调剂价并存为特征的汇率双轨制的形成有两方面原因。一方面，汇率作为最重要的经济参数之一，其价格形成受到其他领域价格改革进程的制约。1984年之前，汇率制度改革无明确的方向，官方汇率与贸易外汇结算价并存，是沿用多数计划经济体制国家的惯常做法。1985年，价格双轨制改革思路明确之后，实行官方汇率与贸易外汇调剂价并存的汇率双轨制也就顺理成章。

另一方面，在外汇短缺背景下实施对外开放战略，不得不对国际收支平衡状况予以特殊关注。上世纪80、90年代，我国外贸多年为逆差，外汇储备只有数十亿美元。在此背景下，如果通过本币贬值改善贸易逆差状况，必须符合马歇尔—勒纳条件（Marshall-lener Condition），我国当时基本上不具备这些条件①。通过汇率双轨制安排，我国在发展对外经济时可以获得一定的回旋余地：出口按照大幅贬值的贸易结算价结算，刺激企业增加出口；官方汇率虽然高估、但实行严格的外汇管制，仍可在一定程度上抑制外汇需求，在短缺条件下实现外汇供求的基本均衡。

（三）汇率并轨：一次性大幅贬值后平稳转向单轨

1993年11月，十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，要求“改革外汇体制，建立以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制度和统一规范的外汇市场，逐步使人民币成为可兑换货币”。同年12月，国务院颁布《关于进一步改革

外汇管理体制的通知》，要求实现人民币官方汇率和外汇调剂价格并轨；建立以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制；取消外汇留成，实行结售汇制度；建立全国统一的外汇交易市场。

1994年1月，人民币官方汇率与外汇调剂价格正式并轨。企业和个人按规定向银行买卖外汇，银行进入银行间外汇市场交易，形成市场汇率。中央银行设定一定的汇率浮动范围，并通过市场调控，保持人民币汇率基本稳定。

当时条件下实行汇率并轨是大势所趋。首先，任何价格双轨制都不可持续，双轨汇率也不例外。两种汇率长期并存，造成外汇市场秩序混乱，助长外汇黑市和投机，扰乱汇率稳定，损害人民币信誉，扭曲外汇均衡价格机制，增加外汇管理成本，降低外汇调节效果。

其次，1992年市场经济改革路线明确之后，各领域的双轨制开始逐步取消，汇率并轨改革的外部环境和总体政策条件基本成熟。

其三，我国与外部经济的联系愈益紧密，有必要采取单一汇率制度进一步与国际接轨。

其四，美元逐步摆脱阶段性弱势地位，人民币可利用此机遇在并轨过程中一次性贬值，刺激出口。

1993年末，企业外汇留成比率已经提高到80%左右，官方汇率虽然大幅贬值50%左右，但是并轨过程平稳，新汇率制度很快得以正常运行。从汇率制度角度看，单一汇率制相对于复汇率制显然更加符合市场经济的要求。从对外经贸的影响看，1994年当年外汇储备激增至516.2亿美元，此后的对外贸易进入持续顺差阶段，利用外资也进入了高速增长期。②

人民币汇率从双轨转为单轨后，我国在外汇管理方面实施了强制结售汇和外汇头寸管理两项制度③，这两项制度在较长一段时期内成为我国汇率制度配套政策的基石。

（四）走向“盯住单一货币的固定汇率制”：应对亚洲金融危机的重要选择

1997年的亚洲金融危机虽然没有对我国产生直接冲击，但在很大程度上影响了我国汇率形成机制改革的进程。在承诺人民币不贬值的同时，我国对汇率形成机制和资本管制方面采取了相当谨慎的态度：一是汇率水平锁定，国际货币基金组织将之界定为“盯住单一货币的固定汇率制”；二是资本项目开放进程推迟，继续通过结售汇制度积累外汇储备。尽管这些政策受到国外学者的某些批评④，但它有效防范了外部货币冲击，使人民币平稳渡过了区域货币危机，并在国际上赢得了良好信誉。

关于2000年之后的人民币汇率制度存在较多争论。有国外学者认为，亚洲金融危机之后，中国等经济体似乎进入了“新布雷顿森林体系”时代。作为自身经济基本因素的内生反应，人民币以非协议义务的方式，自愿以“外围”货币的身份低估、锁定汇率水平，明确与“中心”货币（美元）的关系，谋求加快工业化进程并维持社会政治稳定。作为对国内诸领域尤其是金融领域改革滞后的“原罪”，高储蓄国家选择利用发达国家充当金融中介，积累外汇储备，将储蓄转移至“中心”国家，然后以长期投资尤其是FDI的形式形成资本回流，完成资产组合的期限、风险和回报互换。

现在来看，这些分析在理论上不无道理。但对我国来说，在劳动力几乎处于无限供给状态下，通过币值的阶段性低估，确实可以最大限度地承接国际产业转移，加快经济与国际接轨。当然，币值低估既不可能长期持续，也不利于国内经济发展方式转变和结构调整，最终还是应由市场在汇率决定中发挥更大作用。

那么人民币价值重估应该选择哪一个时点呢？较有代表性的观点认为，2001年前后可能是人民币汇率制度和汇率水平调整的最佳时期。此时我国已无需承担区域货币稳定的职能，本币可能恰好处于从贬值压力向升值压力转化的平衡点。但事实上，精准的时点选择非常困难，在市场发现价格之前，人们无法确知某一时点的均衡汇率水平。此外，当时也很难准确把握“入世”对我国外贸格局的影响。

（五）参考一篮子货币调节的有管理浮动汇率制

2001年至2005年，我国国际收支顺差迅速增长，外汇储备规模迅速扩大，外汇占款比例快速上升，人民银行冲销外汇占款的压力不断增大，贸易摩擦愈益加剧，汇率问题进一步政治化。在此情况下，我国宣布于2005年7月21日将人民币兑美元汇率一次性升值2%，同时，开始实行“以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率

制度”。

名义上，人民币汇率不再盯住美元，而是选择若干种主要货币，赋予相应权重，组成一个货币篮子。人民银行按照“主动性、渐进性和可控性”原则，以市场供求为基础，参考一篮子货币，对人民币汇率进行管理和调节，保持汇率在合理均衡水平上基本稳定。

外汇交易中心在人民币汇率形成过程中发挥核心作用，该中心每天公布人民币对美元、欧元、日元和港元的中间价⑥。实际交易价在中间价上下浮动区间最初定为千分之三，2007年5月扩大至千分之五。在外汇管理方面，放弃强制结售汇制度，实行意愿结售汇制，银行外汇头寸管理逐步放松，外汇管理由“宽进严出”向“宽出严进”转变。同时，实施一系列结构性、非对称的资本项目开放措施。

2008年8月，国务院颁布实施了新的《外汇管理条例》。与原条例相比，新条例更加强调资金流入与流出的均衡管理，强化了对跨境资本流动的监测。在汇率制度方面，进一步明确人民币实行“以市场供求为基础有管理的浮动汇率制度”，这为汇率制度的进一步深化改革提供了更大的空间。

二、面临的新挑战

总的来看，2005年至今的汇改过程较为平稳，市场供求因素开始在人民币汇率形成中发挥应有的作用，人民币汇率弹性不断增强，人民币升值压力得以部分释放。汇改未对实体经济运行造成直接负面影响，中国没有出现1985年“广场协议”后日元一次性大幅升值给日本经济带来的类似后果。

但是，进一步改革的进程中也出现了一些新的矛盾和问题。在风险全球化和世界货币体系格局发生新变化的背景下，人民币汇率形成机制向自由浮动的市场化机制演进，面临着越来越多的新挑战，其预期风险也有增大之势。

（一）持续升值难改外贸高额顺差格局

2005年7月汇改前后，各界普遍估计我国劳动密集型出口企业所能承担的最大升值幅度在5%左右，但汇改后3年人民币累计对美元20%左右的升值并没有直接打压我国的出口。2005年、2006年、2007年的出口增长率分别为28.4%、27.2%、25.7%。2008年以来的出口增长率出现明显回落，但主要也不是因为升值效应所致。

由于占总进口40%左右的加工贸易进口较少受升值因素影响，同时，能源、原材料等需求刚性商品的进口与汇率变动关系不大，本币升值也没有导致进口激增。结果，伴随人民币持续升值，贸易顺差规模持续扩大，2005年、2006年、2007年的贸易顺差分别为1020、1775、2622亿美元。即使在国际金融危机的冲击下，2008年头10个月，我国贸易顺差累计仍高达2159.9亿美元。

导致我国贸易顺差增长的原因很复杂⑦，单纯对美元的渐进升值不可能改变中长期顺差增长的趋势。近年来，我国出口多元化战略成效显著，对美出口已逐步下降到总出口的20%以下，对欧洲出口占比则上升到接近25%。2005到2007年，人民币实际有效汇率

累计升值仅4.27%，这个变化率不会直接改变我国整个对外贸易的非均衡格局。因此，改变一篮子货币构成，使得汇率水平变动，更好地与外贸币种结构变化相吻合，成为当局确定稳定汇率目标的重要内容。

（二）汇率形成机制仍不完善

1、市场定价功能不健全

无论是从深度还是从广度看，我国外汇交易中心的发展都处在初级阶段。根据国际清算银行统计，目前全球每天外汇交易总额超过4万亿美元，而我国外汇交易中心每天交易规模仅在100亿美元左右，尚不及一些中等规模经济体外汇交易的规模。我国外汇交易中心市场准入门槛较高，银行会员作为做市商的代表性明显不足。中心的产品链条不完整，远期、掉期业务发展空间有限，外汇期货、期权、结构性衍生产品业务基本是空白，与利率产品市场（比如国债）缺乏配套。

随着芝加哥、新加坡、香港等国际金融中心无本金交割远期交易（NDF）及其他人民币衍生产品不断发展，境外市场价格越来越成为境内即期汇率水平的潜在参照。相当规模

的境内外汇交易采取离岸方式通过境外金融市场进行，中国外汇交易中心远不能完全发挥人民币汇率及相关产品的市场定价功能。

2、参考一篮子货币调节有“汇率黑箱”之嫌

人民银行没有正式公布过一篮子货币的内容，没有披露关于权重设定的详细信息⑧，更没有明确指出什么是“合理均衡”的汇率水平、什么叫做“基本稳定”。从某种程度上讲，所谓参照一篮子货币更像是“汇率黑箱”。从市场操作的角度看，为了不给投机者明确稳定的预期，黑箱政策具有合理性，但由于没有“名义锚”，央行货币政策、汇率政策相机抉择的空间大大增加，由此引发的所谓“动态非一致性”（Dynamic Inconsistency）问题进一步显现。

3、“有管理”、但“浮动”明显不足

人民币汇率改革的内含目标之一，是在逐步消除升值压力条件下，最终实现均衡水平上的汇率基本稳定。但是近3年来，对美元单向持续升值成了“有管理的浮动汇率制度”的主要结果，以至于国际货币基金组织将目前人民币的汇率制度界定为“爬行盯住”制度。按照交易日统计，从2005年7月开始汇改到2008年6月底，累计718个交易日，中间价上升的交易日有427个，占近60%。按照月度平均统计，人民币对美元几乎月月都在升值。

意愿结售汇安排、外汇头寸管理、以及管理部门对做市商的无形约束，在很大程度上抑制了外汇市场交易的活跃程度。外汇交易中心交易清淡，单日波动幅度经常显著小于涨跌上下限。虽然设计这种“狭窄天花板”的初衷是限制过快升值，但它实际上也掩盖了可能的贬值空间，因为较低下限和较低上限一样会抑制波动的弹性。

（三）现有升值模式面临新的矛盾和代价

1、“蒙代尔不可能三角”配置面临新的矛盾

有人认为，现实中不存在“蒙代尔不可能三角”的顶角情况。⑨ 就我国目前的情况看，似乎是“部分有效的货币政策独立性、爬行盯住的汇率制度、单向有效的资本管制”三者的混合型配置。但这种混合配置也带来了一些新的矛盾和问题。货币政策方面，虽然2007年至2008年上半年国内通货膨胀高企，但鉴于美联储持续降息，人民银行不得不更多依赖数量型工具作为反通货膨胀的手段，避免加息导致对美元利差扩大，给市场更大的无风险套利空间。

资本项目管理方面，大量投机资本通过各种渠道持续流入，致使资本项目管制的有效性有所下降。⑩ 外汇管理部门既要以资本流入为重点实施管理，又不得不时刻注意防止趋势逆转，努力加强流出管理。流入和流出政策出现反复。2007年有关部门向外发出“港股直通车”的政策信号，但当2008年上半年，境内A股指数不断大幅度下跌时，又不得不对正式的和非正式的资本过快流出设防。

在人民币汇率水平和汇率形成机制发生较明显变化的过程中，决策者要操作好“三角共配”，不仅要有足够的智慧，而且要求所有参与决策制定和执行的部门能够进行及时而有效的合作。当前的宏观经济管理体制要满足这一要求，仍面临诸多困难。

2、加速升值助推通货膨胀

按照经典的经济学理论，本币升值会提高出口成本、降低进口成本，产生增加进口、减少出口的效应，最终抑制国内通货膨胀。从我国2005年7月至2008年6月期间二者

变化的实际情况看，没有出现本币升值和通胀下降的对应关系，人民币升值反而伴随CPI加速上涨。

出现这种情形的深层原因不在于贸易而在于投资，不在于商品供求关系的变化而在于资本流出和流入的变化。假定实际的商品贸易流量不变，如果外汇资本以各种方式加速流入，就会导致外汇储备上升。这一方面会增加外汇占款，迫使央行增加货币供应，市场上形成新的过剩需求，使较多的货币追逐较少的商品，推动物价水平上升（LM线右移，趋于平缓）。另一方面会在实际净出口减少条件下产生消费函数的资产效应（IS线左移），使短期名义消费需求快速增加，最终推动国内物价水平上涨（BP线上移）。

当然，加速升值助推通货膨胀只有在“其他因素不变”的假定下才有效，如果“其他因素”发生变化，升值对通货膨胀的影响就会缩小，因为升值只会产生边际通货膨胀效应，而且主要是推动资产价格 (API)上涨，而不是直接推动消费品价格(CPI)上涨。

对于食品开支占家庭消费开支的比重很大且能源消费的国际依赖度不断提高的经济体来说，食品及能源的供求关系变化对通货膨胀的影响更为突出。换句话说，要在人民币升值过程中实现防控通货膨胀的目的，更需要通过实施有效的政策措施来不断改善食品及能

源的供求关系，包括增加粮食产量和供给，在增加能源供给同时通过价格改革抑制能源需求等。如果这些措施因时滞问题而难以产生及时的效应，降低通货膨胀短期压力可供选择的途径之一是短期停止升值或转为短期贬值，改变单向、持续升值的市场预期，通过放大未来不确定性提高外汇资本过度流入的成本。

3、央行因外汇占款增多而损失巨大

2005年至今，金融机构外汇占款占广义货币供应量(M2)的比重几乎逐月上升，2008年10月，外汇占款的比重高达36.2%。

由于其他工具严重不足，人民银行依赖于发行央行票据作为主要冲销手段。2007年，央行票据累计发行额达4.07万亿元，初步匡算，累计支付利息加上存款准备金的利息支付超过3000亿元。2008年上半年，人民币进入加速升值轨道后，央行票据发行额增长加快。在2005年7月汇改到2008年7月下旬的3年中，随着美元贬值、美联储降息、人民银行加息，资产负债重估净值亏损、冲销成本与外汇储备资产组合收益之间的负缺口不断扩大。8月以来，人民币汇率改革的结构、进程和节奏有所调整，伴随美国次贷危机逐步演化为国际金融危机，美元短期走强，人民币兑美元的单向升值转变为短期贬值，兑欧元由贬值转为升值，我国与汇率相关的亏损问题开始缓解，国家为人民币汇改付出的风险代价

有所缩小。

从趋势看，美元的短期走强缺乏长期的稳固基础。2008年底及明年上半年，美欧经济大幅减速直至陷入衰退在所难免。1929—1933年大危机爆发后，欧美各国纷纷放弃金本位，以邻为壑，竞争性贬值。本次危机中，东亚经济体受冲击程度普遍较轻，是欧美较为“理想”的转嫁对象。发展中国家特别是外汇储备规模较大的国家，如果不积极参入国际协调合作并对其形成强有力（包括资金和话语权）的影响，可能出现西方主要货币之间汇率大幅波动，进而对日元、人民币等亚洲货币出现集体贬值的现象，届时，我国央行的相关损失将逐步扩大。

4、“多元化投资”难以化解外汇储备膨胀的风险

在美国次贷危机引发国际金融危机的背景下，高额外汇储备在应对外部冲击方面的作用进一步凸显，我国发生1997年亚洲金融危机模式的风险微乎其微。但是，持有高额外汇储备的或然损失不容忽视。美元资产占我储备总资产之比在60%以上，为了降低大量持有美国国债产品带来的风险，有关部门所选择的重要策略是成立中国投资公司，施行“多元化投资”战略，以主权财富基金形式进行对外投资。但从到目前为止的实践情况看，“中

投公司”的运作面临诸多难题，经营风险日渐增大而不是缩小。

其一，在人民币升值过程完结之前，为了还本付息，中投公司必将背负国债利息和人民币升值两个负担，原来在中央银行资产负债表中被掩盖的汇率损失在中投公司完全暴露。结果要么由财政承担相关成本，要么中投公司在预算年度内的总投资收益必须超过“国债利息＋升值幅度”的收益率。

其二，由于自身运作能力严重不足，要获得较高收益率，中投公司只能选择“金融外包”方式，投资于具有更高回报但风险更大的投资品种(如黑石)。国际金融危机已经使得华尔街在相当程度上破产，金融外包没有出路。从全球主权财富基金的业绩纪录看，除新加坡的淡马锡外，几乎很难找到第二个成功的案例。淡马锡的回报是以严密法律为基础、在激励和责任间建立严格对称的制度约束为前提并对高管薪水严格限制的，中投公司是否建立类似制度并持续付诸实践还有待观察。

其三，美欧等西方国家通常对美欧以外的主权财富基金特别是我国的主权财富基金存有戒心。即使是在金融危机背景下，欧美也不会接受我国资本对欧美那些百年老店的“自由婚嫁”。

（四）在推进国际货币多极化方面准备不足

2002年欧元推出以来，国际货币体系持续发生和缓、低调但是实质性的变化。长期对货币纪律的遵守，使得欧元的价值尺度职能进一步完善，取代美元地位的实力逐步增强。市场和各经济体货币当局对国际货币格局变动心照不宣，在是否持有美元问题上“只做不说”或“多做少说”。2008年5月，伊朗宣布全面停止石油贸易的美元结算，一旦多数石油出口国采取类似举措，美元地位将显著下降。近期，海湾合作委员会成员国和俄罗斯也

纷纷酝酿本国货币与美元脱钩的政策。

人民币汇率形成机制改革是否、以及在多大程度上考虑了制度选择与变化中的国际货币体系的关系，这是应当引起我们高度重视的问题。从以下事实看，我们在这方面的意识和准备明显不足：

——我国外汇交易中心询价加权得出的是对美元的中间价，而后根据当日国际市场欧元、日元、港元对美元的汇率，套算出对这些货币的中间价。

——虽然IMF在国际货币体系稳定问题上作用有限，按照IMF调整股权和发言权分配的节奏，我国等新兴市场国家在可预见的未来不可能在该框架下获得与经济总量相称的地位，但我国仍然谋求逐步增加在IMF的份额11。

——东亚货币体系进展缓慢，有关国家态度暧昧。2008年11月，日本宣布向国际货币基金组织贷款1000亿美元，我国则在11月15日华盛顿“金融市场与世界经济峰会”上宣布参加世界银行国际金融公司的贸易融资计划。而2008年5月，东盟和中日韩同意建立的外汇储备库规模仅为800亿美元。这表明，东亚经济体多少仍打算倚重IMF、世界银行这两个旧布雷顿森林体系的遗产，来解决本区域面临的问题。

——港元对美元的联系汇率制仍然稳固，内地更倾向于采取措施从香港回收人民币流动性（如允许香港进口商用人民币支付从内地的进口），而非向香港释放人民币流动性。

综合以上分析表明，美元仍是一篮子货币中的主导性货币，维持汇率在“合理均衡水平上基本稳定”的参照对象仍然主要是美元。在金融危机可能导致主要货币汇率大幅波动的情况下，这样的机制将被动扩大人民币对非美元货币的波动。

在国际货币体系方面，人民币仍打算在现有国际和区域框架下寻求自己的地位，并推动人民币逐渐区域化及境外积存和流动。这一做法虽然从策略上讲符合推进国际货币体系多元化的长期战略，但在短期内无法降低由汇率大幅波动带来的宏观经济风险，且没有体现出管理当局对国际金融危机带来的“人民币区域化的时间窗口”的及时把握。

三、前景和展望

IMF按照“所做的而非所说的”原则，将各经济体汇率制度安排分为八类12，人民币目前仍被归为“爬行盯住安排”。比这更为自由的汇率制度安排包括“带区间的爬行盯住汇率安排”、“事先不公布目标的有管理浮动汇率制”、“独立浮动汇率制”三类。作为全球最主要经济体的货币，人民币在经历“带区间的爬行盯住汇率安排”、“事先不公布目标的有管理浮动汇率制”这两个中间阶段之后，最终进入自由浮动汇率阶段是大势所趋。这也是大国经济成为具有全球影响力经济的必由之路。

（一）人民币何时自由浮动

由于发展改革进程的不确定性和国际货币体系变化的复杂性，现在无法预知人民币在上述各阶段分别停留多长时间。从长期角度看，未来人民币汇率制度的演进取决于四方面状况：一是经济发展方式转变、产业结构升级状况；二是基本经济制度完善、现代市场体系健全状况；三是金融体制和宏观调控体系完善状况；四是开放型经济水平提高、对外开放新优势形成状况。

从短期角度看，市场预期平稳与否是影响决策部门的关键因素。这种“平稳”应当是长期动态的，而不是短期静态的；在一定区间内涨跌互现的，而不是持续单向的。根据2008年二季度境外人民币无本金交割远期交易的汇率出现短暂性大幅度贬值得出的预判结论

是，随着时间的推移，人民币升值的累积幅度越大，则由升值向贬值逆转的概率越高。2005年7月至2008年7月单向持续升值的趋势可能有所改变，出现有涨有跌的局面。如果在涨跌互现中及时抓住短暂平衡点，加快人民币汇率形成的市场化步伐，逐渐向完全放开汇价的目标逼近，则可以缩短人民币汇率形成机制改革的进程，并为获得人民币在国际市场上的战略利益争取时间。

（二）人民币何时实现区域化或国际化

随着美元地位下降，国际货币体系呈现出更加复杂、更具竞争性的特点。我国要在很短时期内快速适应新的复杂国际货币环境还有一定的难度。一是对外贸易投资活动大多用美元结算，汇率决定、清算体系依赖于美元的中间地位；二是官方和民间积累了大量美元资产，外汇头寸调整困难，美元大幅贬值的潜在损失巨大；三是人民币区域化尚处于起步阶段，如果美元地位急剧下降，人民币未必能够填补区域货币的真空地位；四是香港目前实行联系汇率制，如果联系汇率制度出现问题，内地难免要承担调整责任。这意味着我国客观上要求国际货币格局的变化以和缓的方式进行，主观上应审慎选择汇改方式和进程，避免过分强化冲击其他货币。

四、结语

1978年以来特别是2005年以来，人民币汇率决定机制已经和正在发生巨大的变化。从实行一篮子货币的计划调节，到参考一篮子货币的有管理浮动，从被动参照其他货币的价格变化到逐步主动调整汇价，从1994年的大幅贬值到2005年至今的渐进升值，市场已经在人民币的价格形成中发挥越来越大的作用。汇率形成机制改革的推进，与我国30年来改革开放的整体进程基本一致。

尽管人民币短期内既无意愿也无能力改变高度竞争的国际货币环境，既无意愿也无能力实施任何新的、固定的国际货币制度安排，但随着我国经济与世界经济的对接和互动加深，人民币与国际货币体系的联系将愈益增强，承担的责任和获得的权利将同步增加。人民币应该被别的货币盯上，成为区域内某些货币汇率决定的参照对象，而不是继续去盯别的货币。

2008年11月15日，胡锦涛主席在华盛顿“金融市场和世界经济峰会上”发表的“通力合作，共度时艰”的讲话指出，要“改善国际货币体系，稳步推进国际货币体系多元化，共同支撑国际货币体系稳定”。人民币应该也必将能够成为国际货币多元化体系的一元，应该也必将能够为国际货币体系的稳定做出自己的贡献。

健全宏观调控决策机制和支撑体系,进一步提高宏观调控的有效性

作者：陈东琪 宋立 单位：国家发改委经济社会发展研究所

随着市场化程度和对外开放程度的日益提高，我国宏观经济环境越来越复杂，宏观经济管理的手段也在变化，宏观经济管理的难度越来越大。在此背景下，为了加强、改进和完善宏观调控，提高宏观经济政策的及时性、有效性和科学性，需要在政策研究和评价、宏观经济管理体制改革、宏观经济政策框架以及不同宏观经济政策的协调与配合方面采取新的措施，以加强和改进宏观经济管理。一个有效的有中国特色宏观调控体系，既要有以自由竞争机制为基石的微观基础来支撑，又要有协调一致高效运转的宏观调控决策机制和执行体系来支撑。“十六大”以来通过政府机构改革和职能转变而形成的宏观决策和执行机制无疑比以前有明显改善，但离社会主义市场经济发展要求还相距甚远。政府公务员增多，办公和工薪开支增加，但机构重叠和办事效率不高的老问题依然存在；政府管事过多，审批项目过多，审批时间过长，管理缺位、错位和越位的“三位”现象在各级政府依然普遍；

宏观调控措施不断，调控文件成山，执行调控的表态声声入耳，但调控措施落实不力。

加强宏观经济分析预测和对策研究，建立健全宏观调控的支持体系

近年来在宏观经济环境变得越来越复杂的背景下，原本需要越来越强有力的政策研究和决策支持，但由于事业单位改革、经费紧张等原因，致使难以开展全面、深入、系统的大规模、跟踪性的宏观经济形势预测、分析和政策研究。同时，又缺乏对于现有政策的分析评价系统，现行的政策主管部门自我评价格局影响决策的及时性，对于宏观经济政策的动态调整优化十分不利。改进和完善宏观经济管理，加强宏观经济预测和政策研究，主要包括：增加现有政策性研究机构的日常经费和人员，加强政策性研究机构的对外交流与合作；建立多部门参与的宏观经济形势跟踪分析预测模式；建立宏观经济政策性研究机构的协作机制和信息共享平台，形成经常性、制度性的交流平台，建立宏观经济管理部门、宏观经济研究机构和国家社会科学基金、国家自然科学基金和教育部社会科学研究基金等的选题协调机制;加强宏观经济形势的月度、季度和年度分析预测，提前把握形势变化的基本趋势和可能走向，为宏观调控决策提供参考。

健全决策程序、提高宏观经济决策的科学性

我国的宏观经济管理体制仍然处于改革和探索之中，虽然宏观经济管理的基本格局和宏观经济政策的基本框架已经初步形成，但在许多方面仍然有待进一步改革和完善。一方面要进一步转变宏观经济管理部门职能；另一方面要进一步健全决策程序、提高宏观经济决策的科学性。当前尤其要进一步改革和完善宏观管理的决策程序，清楚界定决策和执行的职责，努力做到既不越位也不缺位，发挥应有的作用。

加强中央宏观调控的权威性

一般来讲，用市场参数进行的经济调控容易执行，难执行的是法律和行政调控措施。为了保证中央宏观调控的权威性，既要求宏观调控部门尽可能减少行政措施并且不要频繁变化，以免地方政府难以应对，又要求行政措施一旦出台就要不折不扣地执行，对违令者采取严厉的惩罚措施，以防执行和不执行一个样的现象发生。

在明确界定宏观调控职能基础上，严格规范宏观决策行为

国家的宏观调控不仅涉及和影响国内企业、家庭和个人的切身利益，而且或多或少地涉及和影响海外相关利益者，所以其职能应当少而精，其行为应当严格按照国家有关法律法规来进行，要杜绝主观随意性，尽可能在信息透明基础上实现可预期性，以免造成对市场的过急过大的冲击。同时应当在提高公务员素质和加强公务员管理基础上，建立严密监督宏观决策者行为的机制，尤其是建立要求政策制订者严格履行政策信息保密义务的监督机制，防止宏观调控政策信息泄漏造成国家利益损失和由不公平政策信息待遇造成的市场主体利益矛盾和冲突。

进一步完善宏观调控决策的咨询体系，改进宏观决策模式和方式

根据目前和今后相当长时期社会主义市场经济发展的需要，建立健全宏观决策咨询机构和体系。可考虑成立“中央经济咨询委员会”或“国家经济顾问委员会”，将高层决策咨询制度化，为中央和国务院准确判断形势和制订战略和政策提供常规性专业咨询服务。同时可考虑在对现有部委机构作适当调整基础上，进一步明确界定综合部门和专业部门在国家宏观调控中的职能分工，并在综合调控部门和专业调控部门之间建立常规性协调工作的机制，改变目前自成一体、各自为政的部门调控格局。

探索建立不同宏观经济管理部门之间的协调配合机制

不同宏观管理部门要探索建立适应转轨阶段国情的非正式的宏观经济政策沟通、协调机制。可以借鉴国际经验，建立预算编制与执行的监督机制，形成预算编制与执行适当分离的国家预算编制与管理体系；建立国家中长期预算与中长期发展规划之间的协调机制，把国家中长期发展规划的编制和国家中长期预算编制有效结合起来，使国家中长期规划建立在有效的预算支持之上，提高国家中长期规划的有效性，预算管理和中长期财政政策的科学性、合理性。

探索宏观调控的评价机制，建立健全宏观调控的长效执行机制

宏观调控是否有效，既要看调控决策制订是否科学，又要看调控决策执行是否得力，实现科学调控的重要环节是政策措施的执行。这就要求首先要提出简单易行的目标，特别是约束性指标要合理可行，便于执行和监管。比如给各地确定的节能减排指标不能定得过高，不能脱离实际情况。在指标合理可行基础上，强化对宏观调控措施和指标落实的制度约束，特别是实行严明的法律约束，以保障宏观调控的执行达到预期效果。要探索建立有效的宏观经济政策评价体系。主要包括：建立独立于宏观经济管理部门的政策评价机制，开展跨部门的政策评价跟踪课题研究，开展宏观经济管理部门、宏观经济研究机构与独立的政策评价机构的对话机制等。