第２５卷第４期 Ｖ０】．２５ Ｎｏ．４ 廊坊师范学院学报（社会科学版） Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｌａｎｇｆａｎｇ Ｔｅａｃｈｅｒｓ Ｃｏｌｌｅｇｅ（Ｓｏｃｉｌａ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ Ｅｄｉｔｉｏｎ） ２００９年８月 Ａｕｇ．２００９ 浅析失地农民所面临的若干突出问题及 解决对策 曹笑颖 （首都经济贸易大学财政税务学院，北京１０００７１） 摘要：目前，我国的失地农民问题已经逐步演变成一个社会性的严重问题，应该得到全社会的广泛关注。根据 现行的各项制度，在给予失地农民补偿和安置方面尚且存在诸多问题 其中的突出问题是征地补偿标准过低、 安置方式单一并且缺乏基本的社会保障。要很好地解决这些问题就一定要提高征地补偿标准、丰富征地补偿 方式、建立农村社会保障制度。 关键词：失地农民；征地补偿；农村社会保障 中图分类号：Ｄ５７ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７４—３２１０（２００９）０４—００８４—０３ 作者简介：曹笑颖（１９８６－），女，河南漯河人，首都经济贸易大学财政税务学院硕士研究生 失地农民的来源主要有两大类：一是“城中村”的 农民；二是城市边缘郊区的农民。这两类农民是“城市 化”的主要对象。在没有建立起一套完善的保障农民 就业、生活、医疗、养老等保障体系之前，土地是农民 最基本的生活保证。一旦土地被征用，农民就失去了 基本的生存条件。“种田无地、就业无岗、保障无份，创 业无钱”成了很多失地农民生活的真实写照。如果继 值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求 关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水 续这样发展下去，将会导致一系列社会问题。 一、目前失地农民面临的突出问题 （一）农村征地补偿标准过低 １．征地补偿标准的计算方法不科学 现行的征地补偿标准是采用产值倍数法确定的。 但是在市场经济条件下，农民会根据市场需求不断地 调整种植的作物种类和农业产业结构，因此平均年产 值是很难确定的。再加上耕作制度、环境气候等条件 的不确定性，以“年产值倍数法”为标准的计算方法， 就明显不科学。 ２．农村征地补偿标准过低 平等多方面因素。即使是按照这个标准制定的补偿金 额，仍然只相当于政府所获得的土地出让金的１／５左 右。‘Ｄ土地出让金和征地补偿金之间的巨大差额，严重 损害了农民的利益。 （二）失地农民安置方式单一 当前，大部分地方对失地农民的安置主要采用货 币形式，即失地农民在一次性全额领取安置补助费 后，自主择业，自行解决养老、医疗、失业等社会保险 待遇。不过由于失地农民大多缺乏非农就业技能，又 缺少职业技能培训，在就业方面明显处于劣势，很容 易陷入失地又失业的境地。即使有自谋职业的，比如 踏三轮车、开摩的、开小店、做保姆、流动经商等等，也 很难有稳定的收入。由于没有固定的收入来源，大多 数失地农民生活十分困难。因此，他们在拿到为数不 多的征地补偿金之后，不得不首先用来补贴日常家庭 开支，很难再有多余的钱去考虑养老和医疗问题。 （三）失地农民缺乏社会保障 １．失地农民社会保障现状 从城乡居民的收入变化来看，城乡居民的差距呈 明显扩大趋势。不但绝对差距扩大，而且相对差距也 在扩大（见文后表１）。 从社会保障来看，农村基本没有社会保障制度。 养老、医疗、失业等各项基本社会保障刚刚起步，覆盖 率非常低，失地农民失地后既不享有土地的保障，也 征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地 上附着物和青苗补偿费。１９９８年修订的《中华人民共 和国土地管理法》规定：耕地的土地补偿费为该耕地 被征用前３年平均年产值的６至１０倍；每一个农业 人口的安置补助费，为该耕地被征用前３年平均年产 值的４至６倍。２００５年，国土资源部发出通知要求东 部地区制订并公布本地区征地统一年产值标准和区 片综合地价。区片综合地价的制订综合考虑地类、产 收稿日期：２００９—０４—０６ ①数据来源于：卢步东《征地补偿标准２０年不变应修改》，中青在线，ｈｔｔｐ：／／ｚｑｂ．ｃｙｏ１．ｃｏｒｒｄｃｏｎｔｅｎｔ／２００８—０３／１７／ｃｏｎ— ｔｅｎｔ＿２１０５３０６．ｈｔｍ。 ・８４・ 不享有城市居民那样的社会保障，处于社会保障的真 空地带。说是农民吧，已经没有土地；说不是农民吧， 又没有工作。城乡居民收入差距的扩大，已经显示出 农民的生活状况不容乐观；农村社会保障的缺失，更 使失地农民的生活雪上加霜，面临着没有养老保险 金、看病难、就业难的多重危机。 ２．失地农民缺乏基本社会保障会阻碍城市化进程 按发达国家的城乡人口比例测算，我国有４亿以 上的农村人口需要在未来转变为城市人口，接近现有 城市人口的总规模。文后表２描述了按行业划分的乡 村从业人员数量。 文后表２的数据表明，从１９９０年到２００５年，农 村从业人员中从事非农行业的人数逐年增多，其中又 以工业和建筑业类从业人员居多。城镇的工业化程度 相对较高，因而农民进入城市寻求生存和发展空间。 但是由于缺少基本的社会保障，许多农民在城市里赚 了钱，也不敢消费，仍然千里迢迢回农村老家去盖房、 养老；回到农村后也是节衣缩食，增加储蓄以预防不 测。这样，绝大多数农民工难以真正融入城镇，城镇化 的发展也被大大地束缚了。如果能够享受到社会保 障，减轻后顾之忧，必将会有更多的农民进入城镇，想 方设法在城镇定居，进而也会增加消费。消费需求一 旦增加，又将刺激投资增加。根据乘数原理的作用，由 于投资的增加，自然会推动国民经济以数倍于投资的 增速增长，进而推动经济的良性循环。 二、解决失地农民问题的相应对策 （一）适度提高征地补偿标准 １．确立以市场价格为基础进行征地补偿的原则 土地是重要的生产要素，也是一种稀缺资源，应 该采用市场机制实现其有效配置，而不是由政府单方 面定价。从世界各国和地区立法来看，一般也是以市 场价格作为主要参照依据。例如美国宪法第五修正案 中规定：“没有公平的补偿，私有财产不得征收为公用 之用。”根据美国最高法院的解释，公平的补偿在多数 情况下就是财产的公平的市场价格。政府的补偿价格 是以政府评估人员参照征用土地时的“最佳用途，，确 定的。这个“最佳用途”不仅需要排除由于政府征地而 产生的土地需求，还需要考虑该土地用途是否具备自 然可能性、法律的许可、经济可行性和赢利程度。 我国也应当按照市场价格进行征地补偿，结合土 地的基准价、级差价、市场浮动价、土地用途、土地出 让受益等因素，制定合理的征地补偿标准。当然，中国 对征收的土地完全按照市场定价不太可能一步到位， 但是各地区的征地补偿费至少应该达到能满足失地 农民的社会保障金的需要，并能有一笔资金用于投资 或就业补助。 ２．拓宽征地补偿范畴 世界各国和地区征收补偿的范围和标准不完全 相同。在日本，征收补偿的范围包括：土地地价，残余 地损失，地上物价值，迁移费，农林牧渔业停业、暂停、 规模缩小的损失以及其他损失。在美国，征收补偿的 范围包括：土地所有者的财产损失以及因征收而导致 的邻近土地经营者的损失。 参照以上这些国家的征地补偿范畴，我国也应该 适度拓宽征地补偿范畴。例如农村土地征用可能会影 响周围残余的土地，造成土地利用的低效率；如果被 征收土地是用来建工厂，那么就很可能会造成噪音污 染、水污染、空气污染等，这些都可能降低未征用土地 上种植的农作物的产量。如果在农村建设大型水利设 施，需要搬迁和移居的人数众多，但是可能仍然会有 小范围内的居民需要留下，那么他们的生活条件自然 也会由于周围环境的改变而有所下降，这些都应由土 地征用者针对该征用行为引起的损害范围和程度，予 以合理补偿。 （二）丰富征地补偿方式 大多数国家和地区对于征地农民的补偿方式都 是单一的货币补偿，但是也存在别的补偿方式。例如， 我国台湾地区有发给土地债券和置换其他土地等方 式作为金钱补偿的补充；日本除现金补偿外，还有换 地、宅地开发、耕地开发、代为迁移和工程代办等补偿 方式。国务院２００４年ｌＯ月发布的《国务院关于深化 改革严格土地管理的决定》（国发（２００４）２８号）和国土 资源部２００４年１１月发布的《关于完善征地补偿安置 制度的指导意见》规定了农业生产安置、重新择业安 置、入股分红安置、异地移民安置等补偿途径。多渠道 的补偿方式能使土地权利人得到充分的安置。 此外，完善农村金融市场、增加金融机构的服务 项目也可以逐步成为一种特殊的征地补偿方式。由于 农村金融市场尚未成形，存在巨大的金融缺口，因而 失地农民的补偿金一般都只能用于购房、教育、基本 生活等消费，却很难去投资基金、债券和保险类理财 品种。针对这种情况，不仅需要政府部门完善农村金 融市场，还需要金融机构能够针对农民及时推出新型 的适用性强、增值率高的金融理财品种。同时安排相 关人员深入农村，在广大农民当中进行广泛的宣传， 引导他们合理投资新的金融理财品种。这样就能有效 地保障农民能够利用他们的征地补偿金获取更多的 收益，而不是一次性的全部消费。 （三）建立失地农民基本社会保障制度 １．根据不同的年龄段实行不同的基本生活保障 对征地时已经超过劳动年龄段的人员（男６０周 岁，女５５周岁以上），直接实行养老保障；对征地时属 于劳动年龄段的人员（１６周岁以上，男６Ｏ周岁以下， 女５５周岁以下人员），一次性缴足其基本费用；对征 地时未达到劳动年龄段的人员（１６周岁以下），按征地 补偿规定一次性发给征地安置补助费。同时，针对我 国仍然较低的经济发展状况，必须通过多渠道的资金 筹措方式来保证失地农民的养老保险资金及时到位。 目前，我国养老保险实行“统账结合”模式，即“社会统 筹账户＋个人账户”的模式。政府出资部分不低于保 障资金总额的３０％，资金主要来源于土地出让金收入； ・８５・ 集体和个人承担部分不低于７０％，集体应该承担更高 到位。同时，应该加快立法进程，进一步明确农村合作 份额，其资金主要来源于土地补偿费和安置补助费。 ２．建立医疗保障制度 建立被征地农民基本医疗保障制度，关键是要落 实保障资金。可以采取政府、集体、个人三者结合缴费 的方式予以筹集。引导农民在土地补偿中拿出部分资 金，购买基本医疗和养老保险；集体经济组织出资补 贴一点；政府从经营土地收益中拿出一点。以上资金 由国土资源部门在征地费用拨付过程中负责统一办 医疗组织是非营利性组织，是以保障和满足农民的利 益为首要目标的。 ３．建立留地安置制度 对土地征用面积超过一定数量的乡镇，可以在征 地以后给农民留下一定面积的居住地、经营地，由集 体统一规划，鼓励农民用留下的土地建设自有厂房或 开发其他经营项目。留用地隐含的地价是对征地补偿 的补充，同时，留用地用于生产建设可以带来长期收 理，及时足额转入财政部设立的社保基金专户中，以 益、促进失地农民就业，无疑是一种有效的安置方法。 确保被征地农民基本生活保障金在规定时间内全额 附： 表１我国城乡居民收入水平差距 年份 城镇居民人均可支配收入Ａ 农村居民纯收入Ｂ 绝对差 ．Ｂ） 绝对差（Ｂ／Ａ） 城乡比（乡为１） （元） （元） （元） （％） １９８５ ７３９ ３９８ ３４１ ５３．８６ １．８６：１ ｌ９９０ １５ｌＯ ６８６ ８２４ ４５．４３ ２．２０：１ ｌ９９５ ４２８３ １５７８ ２７０５ ３６．８４ ２．７１：ｌ ２０００ ６２８０ ２２５３ ４０２７ ３５．８８ ２．７９：１ ２００３ ８４７２ ２６２２ ５８５０ ３０．９５ ３．２３：１ 数据来源：刘远新，张文秀．《浅析对失地农民进行社会保障安置》，（侬村经济与科技》２００５年第５期。 表２乡村从业人员（单位：万人） 年份 农林牧渔业 工业 建筑业 储及邮电通信业 交通运输业、仓 批发零售贸易 业餐饮业 其他非农产业 ｌ９９５ ３２３３４．５ ３９７０．７ ２２０３．６ ９８３．０ ｌ】７Ｏ．４ ４３７９．６ １９９６ ３２２６０．４ ４０ｌ８．５ ２３０４．３ ｌ０２７．６ １２６１．５ ４４１５．７ ｌ９９７ ３２６７７．９ ４０３ｌ＿３ ２３７３．７ １０５９．０ １３８６．８ ４７０５．６ １９９８ ３２６２６．４ ３９２８．６ ２４５３．５ ｌ０８７．９ １４６】．９ ４８７４．０ ｌ９９９ ３２９ｌ１．８ ３９５３．０ ２５３１．９ Ｉ１ｌ５．８ １５８４．６ ４７９９，４ ２０００ ３２７９７．５ ４１０８．６ ２６９１．７ １１７０．６ １７５１．８ ５４４１．９ ２００１ ３２４５１．０ ４２９６．０ ２７９７．４ １２０５．４ ｌ８６４．５ ５６１４．６ ２００２ ３ｌ９９０．６ ４５０５．６ ２９５９．０ １２５９．１ １９９６．８ ５８１５．８ ２００３ ３ｌ２５９．６ ４９３７．１ ３２０１．１ １３２８．２ ２０５９．２ ６ｌ８５．９ ２００４ ３０５９６．０ ５４３８ ９ ３３８０．５ １４７５．９ ２７０１．６ ６１０２．４ ２００５ ２９９７５．５ ６Ｏ１１．５ ３６５３．２ ｌ５６７．３ ２９３７．７ ６２４２．０ 数据来源：《中国统计年鉴２００ ，中国国家统计局网（ｗｗｗ．ｓｔａｔｓ．ｇｏｖ．ｃｎ）。 Ｓｏｍｅ ＳｅｒｉＯＵＳ Ｐｒｏｂｌｅｍｓ ａｂｏｕｔ ｔｈｅ Ｌａｎｄｌｅｓｓ Ｆａｒｉｎｅｒｓ ａｎｄ Ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ ＣＡＯ Ｘｉａｏ—－ｙｉｎｇ （Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ Ｆｉｎａｎｃｅ ａｎｄ Ｔａｘ，Ｃａｐｉｔａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ ａｎｄ Ｂｕｓｉｎｅｓｓ，Ｂｅｒｉｎｇ １０００７１，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ａｔ ｐｒｅｓｅｎｔ，ｔｈｅ ｐｒｏｂｌｅｍ ｏｆ ｈｔｅ ｌａｎｄｌｅｓｓ ｆａｒｍｅｒｓ ｈａｓ ｇｒａｄｕａｌｌｙ ｅｖｏｌｖｅｄ ｉｎｔｏ ａ ｓｅｒｉｏｕｓ ｓｏｃｉｌａ ｐｒｏｂｌｅｍ，ｗｈｉｃｈ ｓｈｏｕｌｄ ａＴｏｕｓｅ ａｔｔｅｎｔｉｏｎ ｆｒｏｍ ｐｅｏｐｌｅ ｎａｔｉｏｎｗｉｄｅ．Ａｃｃｏｒｄｉｎｇ ｔｏ ｔｈｅ ｐｒｅｓｅｎｔ ｓｙｓｔｅｍ，ｍａｎｙ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｓｔｉｌｌ ｅｘｉｓｔ ｉｎ ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｎｇ ａｎｄ ｓｅｔｔｌｉｎｇ ｔｈｅｓｅ ｆａｒｍｅｒｓ ｓｕｃｈ ａｓ ｌｏｗ ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ ｓｔａｎｄａｒｄ，ｓｉｍｐｌｅ ｗａｙ ｏｆ ｓｅｔｔｌｅｍｅｎｔ ａｎｄ ｔｈｅ ｌａｃｋ ｏｆ ｂａｓｉｃ ｓｏｃｉａｌ ｓｅｃｕｒｉｔｙ．Ｉｎ ｏｒｄｅｒ ｔｏ ｓｏｖｌｅ ｔｈｅｓｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ，ｗｅ ｈａｖｅ ｔｏ ｒａｉｓｅ ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ ｓｔａｎｄａｒｄ，ｆｉｎｄ ｎｅｗ ｗａｙｓ ｏｆ ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ ａｎｄ ｅｓｔａｂｌｉｓｈ ｓｏｃｉａｌ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｓｙｓｔｅｍ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｌａｎｄｌｅｓｓ ｆａｒｍｅｍ；ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ ｆｏｒ ｕｓｉｎｇ ｌａｎｄｓ；ｓｏｃｉａｌ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｓｙｓｔｅｍ ｉｎ ｔｈｅ ｃｏｕｎｈ－ｙｓｉｄｅ ・８６・
