论行政发展的政治生态优化

工具的意义上获得了相对于政治的性，又使行政必须受到政治的监督和控制°在此条件下，管理行政拥有了形式公共性°然

而，随着实质公共性追求的确立，作为工具性行政的管理行政受到了挑战°在社会的髙度复杂性和髙度不确定性的条件下，促进

合作的需要和社会治理主体的多元化等要求管理行政转变为服务行政°服务行政难以在形式民主的条件下得到实现，与之相适 应的应是一种合作政治的生态°关键词：行政发展；管理行政；服务行政；民主政治；合作政治中图分类号：D08 文献标识码：A D0I:10.13411/j.cnki.sxsx.2020.01.007On the Improvement of Political Ecology of Administrative EvolutionGONG Peng-fei(Schoo! Government, Nanjing University, Nanjing 210023, China)Abstract： Management administration is formed in the framework of modern democratic politics, with democratic politics as its po­

litical ecology. The establishment of the politics-administration dichotomy allows administration to gain instrumental independence from

politics, and administration must be subjected to political supervision and control. Under these conditions, management administration gains formal publicity. However, with the establishment of substantive public pursuits, management administration as an instrumental ad­

ministration has been challenged. Under the high complexity and high degree of uncertainty of society, the need of promoting cooperation and the diversification of the main body of social governance require management administration to be transformed into service adminis­

tration. Service administration is difficult to be realized under the condition of formal democracy, it should be adapted to the ecology of

cooperative politics.Key words： administrative evolution; management administration; service administration; democratic politics; cooperative politics总体上看，在工业社会的历史阶段中，行政是包 工业社会这一历史阶段中建立的行政模式已经普遍 陷入失灵的境地，以至于行政发展需要指向一种新

含在政治之中的，即便在政治一行政二分原则确立 之后，行政也处在政治的生态之中。近代以来，随着 社会的变化!行政一直处在改革和发展之中!其与政

的行政模式。在此条件下，我们就不得不去思考要建

立何种行政模式才能够适应新的现实以及既有的政 治生态是否能够与这种新的行政模式相适应等问 题。为此，我们试图沿着行政发展的脉络去把握行政 与其政治生态之间关系的历史演进及其趋势! 并根

治生态之间的关系也不断受到调整。可以说，近代以 来行政发展的主要内容就是管理行政模式的建构）

完善和调整。自政治一行政二分原则确立以来，行政 发展总体上是在民主政治的生态中进行的! 行政与

据社会转型的要求去进一步发现行政发展的方向,

其政治生态之间关系的变化也一直没有真正突破根 据政治一行政二分原则而确立的关系模式* 20世纪 后期以来,随着全球化、后工业化进程的开启,一场 全球性的行政改革运动逐渐兴起，它意味着人类在

进而明确与当前行政发展相适应的政治生态。—、管理行政及其政治生态在农业社会的历史阶段中! 虽然社会治理中包

含着行政的内容! 却并没有发展出专门的行政机构收稿日期：2019-12-12基金项目：国家社科基金专项资助项目\"服务型理论与实践研究\"（17VZL016）

作者简介：龚鹏斐（1991- %，男，浙江义乌人，博士研究生，研究方向：服务行政°342020年2月第34卷第1期龚鹏斐：论行政发展的政治生态优化Feb. i 2020Vol.34 , No.1或部门,而且,整个社会治理都服务于统治的需要,

各种权力都属于最高统治者。近代以来，人们试图用 人民的统治去取代君主的统治，要求社会治理服务

于人志的实现，使权力用于执行人民的意志。为 此!人们把权力置于法律之下!并作出了三权分立的 设置。正是近代早期的这种政治重构使行政权被分 离了出来! 从而使社会治理中的行政内容得到了更

加明确的认识。不过，在三权分立的条件下，行政并 没有从政治中分离出来! 行政过程仍然是一个政治 过程。同时，利益分化使得民主政治表现为一种党派 间的竞争政治，政治与行政都受到了政党的深刻影 响，行政也承担着较多的政治功能。而且，随着政党

政治的发展，三权分立的结构发生了变化，以至于形 成了威尔逊(Woodrow Wilson)所说的％议会制”

(Congressional Government) o \"在这个中，支配和

控制的力量，一切主动和正常权力的中心和源泉都 是国会°的一切细节，甚至许多的

广泛原则，都已搁置不用了，而一个组织完善的国会 控制的建立起来了 ° ”⑴在此条件下，行政部门更 多的是受到立法部门的控制，而非与之相互制衡。到了 19世纪后期，议会制及其政党分肥制

所带来的权力分散、效率低下)政治混乱等问题逐渐 变得严重,以至于美国在1883年通过了《彭德尔顿

法案》。在这一法案实行之后，威尔逊敏锐地认识到: “行政管理的问题并不是政治问题,虽然行政管理的

任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦

地去操纵行政管理机构° ”〔2〕虽然政治与行政具有密 切的联系!但是!它们是两种不同的社会治理途径! 其运作逻辑是不同的，因而，政治与行政需要实现一 定程度的分离°在此基础上,古德诺(Frank Johnson Goodnow)对\"政治—行政二分原则\"进行了更加明确

和系统的阐述°古德诺认为，存在着两种性质截然不 同的功能!即政治与行政° 政治与或国家意 志的表达相关! 行政则与这些或国家意志的执 行相关° %—方面，为了保证国家意志的执行，政治必

须对行政进行控制.另一方面，为了保证的民治 性和行政的高效率，就不能允许这种控制超出其所

要实现的合理目的° ”⑶由此，政治一行政二分原则得 到了广泛的接受，行政开始作为一个于政治的

领域而得到建构，政治则逐渐成了行政生态中的一 个重要部分°同时!在19世纪后期!随着资产阶级政权的巩

固和社会管理需要的增长，开始把管理而非统 治作为其主导性的职能°相应地，行政也逐渐从“统

治行政”转变为了“管理行政\"°由于现代管理是同科 系在一起的!因而!当行政按照管理的逻辑加以

建构时! 它也就走上了科学化的道路° 在一定程度 上! 政治与行政的分离也是科学的方法和精神扩展公共行政到政治领域所造成的结果° %为了解决由传统民主与

新兴技术之冲突所导致的问题，他们/将所有的

划分成政治与行政，赋予某些机构以政治功能 和控制的功能! 而给其他机构以执行的专 门任务。这种理论同样是时代与需求的产物J 叩］虽

然近代以来的整个社会治理一直在朝着科学化)理 性化的方向发展!但是!政治总是会包含主观性的内

容并涉及价值问题，因而，近代政治始终面临着民主 与科学、价值理性与技术理性等之间难以调和的问 题° 当社会管理需要的增长使得社会治理对科学的

追求变得更为强烈时，就不得不把行政从政治中分 离出来以使之实现充分的科学化° 这样一来!原本存 在于政治内部的民主与科学、价值理性与技术理性 等之间难以调和的问题也转化为了政治与行政之间 难以融合、行政难以实现民主化等问题，或者说是管

理行政与其政治生态之间的非同质性问题° 也正是 因为这种调和没有得到实现! 才使得行政领域能够

维持其性，也使后来试图超越政治一行政二分 原则的诸多方案未能获得成功°虽然政治与行政的不同使之相互分离!但是!行

政是从政治中分化出来的! 是近代政治实践发展的

结果!它并没有突破政治的框架° 因此!行政相对于 政治的性也是有限的，属于一种工具意义上的 性! 而其所承担的任务和所执行的内容则是由

政治确定的° 总体上看!在民主政治的条件下!政治 为行政确立了服务于公共利益的目标。因而，管理行

政在性质上也属于一种公共行政。可见，管理行政既 脱胎于民主政治，也因其民主政治生态的形塑而成

为公共行政。不过，“在老公共行政中，公共利益是由

民选的制定者来界定的°人们假定行政能 够以尽可能最有效率、最科学、最具有政治中立性的

方式执法以便最好的为公共利益服务° *5在20世纪 前期! 人们主要是在政治中立和价值中立的意义上 去理解公共行政的“公共”内涵的°这是因为,一方 面!人们当时既没有发现公共领域!也没有认识到公

共性是公共领域的属性,另一方面,从逻辑上看,当 政治在民主的途径中获得了普遍性时! 行政所需要

做的就是忠实而有效地执行通过政治过程而作出的 决策，否则就会损害这种普遍性°因此，此时的行政 还只是工具性意义上的公共行政! 所具有的主要是 形式上的公共性°为了完成政治所确定的任务和保证国家意志的 执行!政治就必须对行政进行监督和控制° 从历史上

看,三权分立强调权力间的相互抑制)和制衡, 在一定程度上是一种避免权力被滥用的消极设置, 因而!当社会要求权力发挥更积极的作用时!这一结

构就会受到破坏。在议会制中，议会权力的扩张 使其对的控制得到了强化° 然而!随着社会管理

352020年2月第34卷第1期龚鹏斐：论行政发展的政治生态优化Feb. , 2020Vol.34 , No.1公共行政需要的增长，需要发挥更加积极的作用，这要求 它摆脱过多的和控制。在此条件下，三权分立的

设置和议会制模式都表现出了其局限性，相反, 政治一行政二分原则的确立则既使行政在工具的意 义上获得了性，因而能够发挥出更多的工具性 作用! 又通过政治控制而使之能够积极地去完成特 定的任务，并防止行政权的滥用。可见，政治与行政

的分离实际上是拓展了行政行为的空间，并为 扮演更加积极的角色提供了条件。政治对行政进行控制的逻辑是“政治机构视自 己为人民的代表，即便它们不是直接选举产生的。它 们把自己视为官僚行使的委托权的来源! 如果委托 权被滥用，它们有权力收回”问。而且，在法制的条件 下，“通过普通规范决定单个规范内容的授权几乎专

门地赋予了立法者％这样，通过单个强制规范决定强

制行为的权力便同一般性确定使用强制的前提与方

式的权力分离开来％其结果不仅是权力的单纯分离, 而且是使司法与行政服从于立法者的意志。”⑺93®可 见!在民主与法制的框架下!政治对行政的控制虽然 可以被弱化，但不允许被消除。然而，在现实中，随着

代表的精英化以及竞争政治的发展，政治机构越来 越难以代表人民％如果说政治机构所代表的是特殊 利益!所表达的也并非国家意志!那么!它对的

控制就会失去理由％也就是说，政治一行政二分原则 下政治对行政的控制是以民主政治为前提的! 当政 治实践偏离了民主的道路时，这种控制实际上也就

失去了前提％其实，在没有实现道德化的条件下，政 治是不可能获得普遍性的!也难以实现实质民主!只 是由于法律仍然具有形式上的普遍性! 政治对行政

的控制总体上得到了维持。二、走向服务行政的要求工具性意义上的公共行政是在民主政治的逻辑 中形成的％不过，从20世纪60年代末开始，随着公 共领域的发现以及行政的价值中立原则受到质疑!

公共行政的公共性逐渐得到了实质性的理解和自觉 的建构％民主政治所追求的是普遍性，普遍性往往以 社会共识的形式出现％然而!$由于公共性概念的引

入，为社会治理体系合法性的获得找到了另一条途 径，即公共行政的产生％进而，社会共识也实现了转 型!不再是通过民主的途径去获得社会共识!而是由

公共部门、行政管理者去加以确认。”⑻也就是说，在 普遍性的视角中! 社会共识是通过民主的途径获得 的，因而，行政只有遵循价值中立原则并受到政治的

监督和控制才能保证社会共识不被扭曲（在公共性 的视角中! 公共性是在行政过程而非政治过程中加 以确认和实现的!这样一来!行政就不能再遵循价值 中立原则! 政治对行政的控制也会失去原先的合理 性，甚至会成为对公共性确认和实现的干扰％当然,

36政治的普遍性与行政的公共性本来是相通的!不过!

当普遍性停留在抽象的意义上而公共性则开始走向

形式与实质的统一时，两者就会渐行渐远％可以说!

对实质公共性的追求既对作为工具性公共行政的管 理行政提出了挑战，也使得整个民主政治的逻辑受 到了冲击。可见，20世纪中期以后，出现了两种观察 社会治理的视角! 它们会导向不同的社会治理建构

思路，如果我们把不同的社会建构思路糅合在一起, 就难以避免内部矛盾％也正是因为如此，许多试图实

现公共行政公共性的学者由于受到了传统普遍性视 角和民主政治逻辑的而难以超越管理行政的模 式。出现普遍性与公共性这两个不同视角的原因在 于，“从国家与社会分离、分立的角度去看问题，必然 从属于普遍性与特殊性的理解，即把国家看作是普 遍的领域，而把社会看作是特殊的领域……从公共 领域与私人领域分离、分立的角度去看问题，所看到

的则是公共性与私人性的问题， 公共领域的一切存

在和活动都应具有公共性， 而私人领域则是私人性 的场所……”⑻其实,国家与社会的分化只是一种表

象，“而包含在其深层的，则是公共领域与私人领域 的分化”⑻。也就是说，在近代以来的很长一段时间 中， 人们都是根据国家与社会二分的表象去进行社

会以及社会治理的建构的，直到20世纪中期才看到

了领域分化的实质， 此后进一步在社会治理中确立 起了公共性的视角％在此意义上，社会治理实际上是

需要在公共性的视角中基于实现公共性的要求去进 行重建的。如果说普遍性是同政治联系在一起的，那

么，公共性就是同行政联系在一起的，因而，基于实

现公共性的要求而作出的社会治理重构就需要从行 政模式的重构入手，去建构实质性意义上的公共行

政。在此基础上，政治及其与行政的关系都需要作出

变革％也正是在社会治理的公共性追求下，我们才提 出了优化和改革行政发展的政治生态的要求％20世纪60年代末以来，人们在实现公共行政公 共性的问题上作出了大量的讨论， 并探索出了公共

行政的民主化这一实现公共行政公共性的途径％当 然，关于“民主行政”的观念在20世纪早期就已经出 现了 ,到了 20世纪中期,民主行政已经得到了较为 广泛的关注和支持％但在这一时期，民主行政的要求 总体上并不是出于实现公共行政公共性的目的而提

出的， 而是基于行政是政治过程的一部分的观念而 提出的，即作为政治过程的一部分，行政也需要同政

治一样实现民主化％然而，在工业社会的历史阶段 中，政治虽然被要求是民主的，实际上却包含着非民 主的内容， 政治一行政二分原则的提出正是因为政

治中包含着民主与科学、民主与集权等的矛盾％因 而,虽然提出了民主行政的要求,但是,人们始终难

2020年2月第34卷第1期龚鹏斐：论行政发展的政治生态优化Feb. - 2020V/L34 , N/.1以在公共行政过程中贯彻民主原则，也难以真正超

越政治一行政二分原则#可见，基于行政是政治过程 的一部分而提出的民主行政要求既存在着理论上的

问题，也存在着实践上的困难#不过，它对管理行政

的政治中立原则与价值中立原则的冲击为公共性追 求的确立扫清了障碍#公共行政的公共性追求赋予了公共行政的民主

化以新的内涵#公共性是公共行政的根本性质，公共 行政的民主化是实现公共行政的公共性的一个必然 要求!因而!实质性的公共行政本身就包含着民主化 的要求! 而不仅仅是由于行政是政治过程的一部分 而需要实现民主化#这样一来，公共行政的民主化也 不应沿着政治领域中形式民主的逻辑去加以进行! 而是应当寻找一种能够实现实质公共性的实质民

主。在此意义上，公共行政的民主化就不仅是一个在 普遍性视角中提出的以民主化本身为目的的政治要 求，更是一个在公共性视角中提出的以公共性的实 现为目的的行政要求。不过，20世纪后期以来，人们

大多试图在既有的管理行政模式中去寻找公共行政 民主化的途径，并把公众参与当作一个可行的方案# 然而，管理行政的控制追求会与民主相冲突，管理行

政的科学化、技术化追求也会阻碍民主的实现，作为 管理行政之组织载体的官僚制组织的等级结构和封 闭性更是与民主格格不入。其实，管理行政是难以真

正实现民主化的，因为，其管理目标本身就需要通过 非民主的途径去加以实现。这意味着，实现公共行政

的民主化和公共行政公共性的要求已经对管理行政 模式提出了挑战，并要求转变其职能。当然， 职能并不能仅仅根据人们的主观追 求去加以确立或改变， 它是同特定的社会现实和社 会需要联系在一起的#总体上看，近代以来的社会是

以竞争关系以及基于竞争的需要而形成的协作关系 为主导性的社会关系的#由于在竞争关系和协作关

系中都包含着人与人之间相互离异的倾向，因而，不 论是出于秩序的考虑还是出于形成共同行动的考

虑，社会的管理和控制都是必要的#这样一来，管理 就成了工业社会这一历史阶段中的一个重要主题# “现代性致力于使世界变得容易管理，并致力于其日

常管理&管理热情被没有根据的信念所唤起：一旦让 事物放任自流，它们将会失败或失去控制#（〔$〕在竞争

关系和协作关系占主导地位的社会中，不得不 把管理职能作为其主导性的职能#然而,20世纪后期 以来， 承担了越来越多的生产和提供公共服务

与公品的职能，行政改革也进一步突出了这一 职能的重要性，以至于转变职能不仅是理论上 的要求，更是一个现实的趋势。20世纪后期以来，随着全球化、后工业化进程的 开启， 人类社会越来越呈现出高度复杂性和高度不公共行政确定性的特征，各种社会控制都逐渐走向了失灵，以

至于的管理职能越来越难以履行#更为重要的

是， 由于既有的社会治理模式难以应对高度复杂性 和高度不确定性条件下出现的社会问题， 人类已经

陷入了一个危机事件频繁发生的风险社会之中,以

致人的共生共在成了我们的时代主题#人的共生共 在要求我们用合作关系去取代竞争关系和协作关

系，并在合作关系的基础上去重建人类社会#与竞争

关系和协作关系不同，人们在合作关系中并不会具

有相互离异的倾向，而是相互信任、相互包容和共生 共在的，因而，合作关系不仅不需要通过强制性因素

去加以维持，而且是与强制性因素不相容的#这样一

来， 合作关系的普遍化就会使社会中的管理和控制 以及的管理职能逐渐边缘化，并要求通过

服务和引导去支持合作关系的生成、维系和优化。在

此条件下， 所需要确立的是一种非控制的服务

职能#就目前来看，社会中的合作关系正在生成和扩

散，但尚未成为主导性的社会关系#为此，应当 主动地确立起服务职能， 通过服务职能的履行去促 进合作关系的普遍化， 进而在管理职能和服务职能 的此消彼长中建构起服务型及其服务行政。同时,20世纪后期以来，为了应对高度复杂性和 高度不确定性所带来的挑战， 社会中出现了越来越 多的非组织等社会自治力量，以至于社会治理

主体逐渐走向了多元化。其实，在社会差异扩大化的 条件下，对公品的一般化和标准化供给已

经难以满足复杂化和多样化的社会需求,因而,社会

治理主体的多元化是一个必然的历史趋势#这意味

着, 不仅需要重新定位其社会治理职能, 而且需 要根据社会治理主体的多元化去重新定位自 身在社

会治理体系中的角色#在高度复杂性和高度不确定

性的条件下, 和各种社会自治力量都难以独自 应对各种挑战, 只有走向合作才能走出社会治理的

危机#在与社会自治力量的合作中，“非组 织负责根据不同社群的特殊要求而提供具体的服

务，则负责根据社会整体的一般需求来提供具 有普遍性的服务, 并通过公共的手段来服务于 非组织的服务性活动”〔10〕。也就是说，整个社会治

理体系都会确立起服务的价值,其中,又承担着

服务于其他社会治理者的责任#可见，服务行政是行

政发展的基本方向，它既是为了维护和促进合作关 系,也是社会治理主体多元化的结果,是其政治生态

的变化所提出的要求#但从根本上看，它是在高度复 杂性和高度不确定性的条件下为了实现人的共生共

在而提出的要求。三、服务行政的政治生态虽然全球化、后工业化进程的开启使人的共生 共在的要求超越了对公共性的追求,但是,与社372020年2月第34卷第1期龚鹏斐：论行政发展的政治生态优化Feb. * 2020Vol.34 , N,.1公共行政会自治力量的合作能够使公共利益在实质上得到实

现，从而赋予服务行政以实质公共性#由于近代社会 在总体上表现为一个竞争的社会\" 需要于社 会去对它进行管理并维护和促进公共利益\" 否则就会 卷入社会竞争之中而失去公共性。但这样一来，反 而脱离了社会，以至于往往在本位主义的观念中 去实现自身的利益或少数强势利益集团的利益#

然而，与社会自治力量的合作则会打破社会治理

主客体之间的边界，从而使成为社会的一部分。而

且,随着合作关系的普遍化，竞争的社会将逐渐为合作 的社会所取代\"在此条件下\"回归社会不仅不会使 自身失去公共性，反而会使和其他社会组织处在 共生共在的状态中\" 共同致力于公共利益和社会整体

利益的实现。在竞争的社会中，个人利益的实现并不能

在市场机制的作用下导向社会整体利益的实现\"为此\" 不得不从相互冲突的个人利益中抽象出公共利益

并加以实现。在此过程中，公共领域和私人领域的边界 逐渐确立了起来，但是，抽象公共利益的实现仍然难以

避免与具体个人利益的实现发生冲突，以至于公共利 益和个人利益难以同时得到充分实现。“如果个人利益

与集体利益之间不存在和谐\" 关注主观利益的个人主

义占据上风势必导致违背他人利益和公益的行为方

式。”妙这意味着，在管理行政所处的竞争社会中，实际 上是很难同时充分实现公共利益和个人利益的。个人

利益的实现也以社会整体利益和公共利益的实现为基 础。这要求人们在合作中去实现社会利益和公共利益， 在此过程中，人们各自的个人利益也能够得到实现。这 样一来\"个人利益之间的冲突就能够得到化解\"实质性

的公共利益会得到实现\" 公共利益的实现和个人利益 的实现之间的冲突也可以得到解决，公私领域则将走

向融合。在与社会自治力量的合作中\" 自身也必然 会从一个控制体系转变为一个合作体系\"因为\"作为

控制体系的是难以与其他社会治理者开展合作 的％这样一来，公共行政也会在合作中实现实质民

主，从而使公共行政的民主化追求得到真正的实现, 并为实现公共行政的公共性提供条件％在工业社会 的历史阶段中，公共行政试图实现的是一种抽象的 公共利益，因而往往服务于抽象的目标％其实,实质 性的公共利益是蕴含在具体的公共事业中的\" 是需 要通过具体的公共服务等公品的提供去加以实 现的％这样一来，行动的价值就凸显了出来，以至于 “的公共性是包含在行动中的，是行动者的行动 赋予了每一事项以公共性\" 并使公共性得以实

现”卩1〕。因而，服务行政需要在行动主义的意义上去加 以理解和建构，在行动中去实现其公共性％20世纪后期的西方行政改革之所以没有走出管理

行政模式\" 在很大程度上是因为受到了既有政治生态

38的。其实，行政发展是需要在适宜的政治生态中才

能够进行的。同时，在社会转型的条件下，政治和行政的 变革要求在根本上都是由社会现实的变化提出的\"因 而,其变革方向也需要根据现实的要求去加以确定。在

后工业化的进程中，行政变革、政治变革乃至社会变革 应当在良性的互动同推进\"以使社会能够在构成主 义的道路中实现整体性的转型。这意味着，如果说服务 行政是符合现实要求的行政发展方向\"那么\"根据服务 行政的要求去思考政治变革的方向也是一种有价值的

探索。福克斯(Charles J. Fox)和米勒(Hugh T. Miller)认 为\"近代以来的民主是一种环式民主\"它在实质上并 不是民主的。“那种民主代表负责制的反馈循环民主 模式并不是在任何一种所谓的民主政治下都能起作 用的。程序民主理论——它开始于个人倾向，然后集 中于大众意愿，由立法机构编纂成法典，再由各级官

僚机构来实施，最后由专门的选民进行评估——缺少 可信性。”〔12〕其实，环式民主中不仅包含着一个反馈循

环，而且包含着一个控制的循环。近代早期的人民自

我统治的观念使社会治理保留了控制的内容，以至于 在民主的运行过程中产生了一个控制的循环\"即选民

通过选举等途径对议会进行监督和控制\"议会对 进行监督和控制\"根据议会所制定的法律对社会 进行管理和控制。当然，在现实中，这种控制的循环往

往被社会治理主体对社会治理客体的单向控制所取 代。因为，在竞争的社会中，竞争会不断促进社会走向

两极分化，从而使少数精英控制社会治理乃至整个社 会。同时，控制本身需要得到一种非均衡的线型结构 的支持\"然而\"一旦形成了这种线型结构\"控制也就只 能沿着这一结构单向进行，而难以形成一个控制的循

环。这意味着，人民的自我统治和自我控制是难以实 现的。实际上，实质民主是与控制不相容的，只有实现 了控制的消解才能使政治走向实质民主。在环式民主的框架下，行政改革是难以走出管理 行政模式的。在很大程度上，正是因为近代以来的形

式民主中所包含的民主与控制的冲突使行政从政治 中分离了出来并被建构成了一个控制体系。如果难以 使政治在整体上消解其自身的控制内涵\"那么\"行政

就难以真正摆脱控制导向％这样一来，服务行政的建 构也就无法实现\"因为\"服务行政具有的是非控制的 服务导向。也只有当行政体系是一个控制体系时，对 它进行控制才是必要的\"当它在服务行政的理念下被

建构为一个合作体系时\"对它的控制就不仅是不必要 的，而且是有害的。所以，与服务行政相适应的应当是 一种消解了控制内涵的实质性的民主政治\"它不仅能

够为服务和合作提供支持\"而且\"本身也会在真正的 合作中展开，以至于成为一种合作政治。只有这种合

作政治的生态才能够与服务行政相适应％也就是说,2020年2月第34卷第1期龚鹏斐：论行政发展的政治生态优化Feb. * 2020Vol.34 , N,.1行政发展的政治生态优化所指向的是建构合作政治 的方向。民主政治是建立在原子化个人及其权利设定的基

础上的，并据此确立起了对形式同一性的追求。在民主 政治过程中获得的同一性是通过转化为普遍适用的法 律而发挥社会治理作用的\" 因而\" 在民主政治的条件 下，法制的框架被建立了起来，法治也成了主导性的社

会治理方式。在此条件下，行政必须在法制的框架下展

开，遵循依法行政的原则。这样一来，民主政治对同一 性的追求就被转化为了对行政人员的非人格化要求\" 以至于“官僚主义的各种权力关系都是刻板的非个性 化合理性的体系，受抽象的一般规则的指导，这些规则 百分之百地和始终如一地适应于每一种情况。一切官

僚主义的管理（无论是对内部的工作人员还是对外部 的受保护者）都属于受规则约束的照章办事，原则上拒

绝根据不同的情况作出不同的处理”〔13〕。在此过程中,行 政逐渐确立起了工具性思维和工具理性原则，并走上

了科学化、技术化的道路。可见，管理行政的形成是与 民主政治对同一性的追求具有重要联系的。其实，政治应当致力于实质性价值的实现。“就其 本质而言，善和价值都是有能力被参与的，而且在某

种不太严格的意义上，通过人们的参与、投入而得到 实现正是美德存在的要义。”〔14〕价值本就是具体的，它

需要在具体的情境中通过具体的行动去加以实现\"而 不能抽象地加以把握。在此意义上，追求形式同一性

的民主政治是难以实现实质性价值的％而且，正如昂 格尔& Roberto Mangabeira Unger '所看到的，$普遍既不

是抽象与形式化的，也不能够被与某个单一的具体和 实体的特殊视为一体。相反，它是这样一个实体，其普

遍性恰恰存在于具体的与实体的决定的开放性设定 之中，而这些决定也是它能在其中出现的决定。”问尤 其是在社会异质性因素增长和差异扩大化的条件下\"

抽象的普遍性和同一性追求已经不再具有现实意义， 普遍性本身需要寓于具体的特殊性之中去加以实现。 这样一来\" 政治实际上就应当在具体的行动中展开\" 在具体的行动中去实现实质性的价值和处理差异。在 具体的行动中\"合作意味着实质民主的实现\"所以\"处

在合作行动中的合作政治是真正民主的政治\"它能够 容纳道德和价值因素。如果说服务行政致力于实质性 价值的实现\"而形式同一性追求下的民主政治阻碍了

行政体系中的实质性因素发挥作用\"那么\"只有不断 地使行政的政治生态向合作政治的方向改变\"才能够 使服务行政逐渐得到实现。服务行政从属于合作的要求，并致力于维护合作 关系和促进合作关系的扩散\"服务行政体系也会是一 个合作体系。作为服务行政的政治生态，合作政治也 是合作精神的外显。因而，服务行政和合作政治都包

含着合作精神和合作的总体性。在管理行政与其民主公共行政政治生态之间存在着非同质性的问题\"存在着民主和

集权、民主和科学等的矛盾，因而，它们在总体上是相 对分离的。然而，当政治与行政都从属于合作的需要 并包含合作的总体性时\"行政与其政治生态之间的非 同质性问题就会得到消解\" 社会治理中的民主和集

权、民主和科学等内在矛盾及其所带来的社会治理分

化也会在合作精神的统摄下得到克服。在此条件下， 政治与行政会在具有开放性的合作行动中重新走向 融合。其实，20世纪后期以来，政治与行政之间的边界 就已经变得越来越模糊了。总之，服务行政将拥有一

个与之相融合的合作政治生态，服务行政的建构需要

与合作政治的建构共同推进。参考文献：〔1］威尔逊.国会政体——美国政治研究〔M］熊希龄，吕德本*译.北京：商务印书馆,1986：11.［2］国外公共行政理论精选［M］.彭和平,竹立家*等译.北京：中

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