第１９卷第３期 河南机电高等专科学校学报 Ｖｏ１．１９№．３ ２０１１年０５月 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｈｅｎａｎ Ｍｅｃｈａｎｉｃａｌ ａｎｄ Ｅｌｅｃｔｒｉｃａｌ Ｅｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇ Ｃｏｌｌｅｇｅ Ｍａｖ．２０１１ 浅议政府责任的宪法惯例 高丽娜 （安阳工学院人文社会科学系，河南安阳４５５０００） 摘要：宪法责任是法律责任的一种形式，政府的宪法责任是其中的重要组成部分，制止政府的违宪行为，对实现 民主政治有着深远而重要的影响。宪法责任的形式是多样的，在我国存在的政府责任的宪法惯例，对我国宪政实 践产生不良影响，在根本制度的框架下应当尽快建立、完善政府宪法责任的追究机制。 关键词：宪法惯例；政府宪法责任；追究责任制度 中图分类号：ＤＦ２１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００８—２０９３（２０１１）０３—００８６—０３ １ 宪法惯例 方面人士的方式；在宪法的公布问题上，形成了由全 国人大第一次会议主席团公布宪法的惯例等等。 詹宁斯教授曾言，“只陈述法律而没有惯例的宪 本文主要关注宪法惯例中政府的宪法责任。有 法是荒诞的”，“不研究惯例的法学教授所探讨的则仅 权力就会有责任，但是对于政府责任尤其是宪法责任 仅是一些悬在稀薄空气中的宪法枝叶”，以此说明宪 实践中却存在者很多消极的惯例。如行政问责一定 法惯例在国家和社会生活中的存在和意义是很重要 程度上局限在了行政系统内部，其他主体的监督作用 的。所谓宪法惯例是指在国家长期政治生活实践中 未得到充分有效的发挥如：人大监督、群众监督、舆论 形成的，涉及有关国家根本问题，调整相应基本社会 监督、政党监督等；又如过场性问责，有走过场、搞形 关系，并为公民及全体社会普遍承认有约束力的习惯 式主义的嫌疑，对被问责的领导干部处理不彻底、处 和传统的结合。宪法惯例是一种不成文的政治行为 置不到位，甚至有的出尔反尔，这边处理那边上任，使 规范，不由国家制定或认可，也不具有司法上的适用 被问责对象得不到应有的惩罚。宪法责任往往是通 性，违反宪法惯例并不构成违宪，也就不可能引起违 过宪法审查机构来实现的，实际运作比较困难，既缺 宪审查。在不成文宪法的国家里，宪法惯例实际起着 乏个人的责任，也缺乏有效的程序责任。对政府的责 强大的决定性作用，如在英国有“国王临朝而不理 任虽有规定，但实践中也难尽人意，存在的宪法惯例 政”、“英王提名下议院多数党领袖为首相”、“内阁集 的消极作用似乎大于积极作用。 体对下院负政治责任，共进共退”等宪法惯例。在成 文宪法的国家宪法惯例较少，但也越来越意识到宪法 ２政府责任与宪法惯例 惯例的存在及其作用。 各国在宪法规范或宪政实践中都确定了宪法责 尽管我国有内容丰富、结构完整的宪法和大量的 任。我国宪法第５条对政府的宪法责任做了原则性 宪法性法律，但宪法惯例却顽强地生长着，并在国家 的规定，宪法第６３条、第６９条、第７１条、第７３条、第 政治生活中发挥着越来越明显的作用。因为在现行 ９２条、第１０１条、第１０４条、第１ｌ０条的规定则程度不 宪政体制下，国家政治生活中的某些方面不宜在宪法 同地涉及政府的宪法责任问题。这些规定过于概括， 里进行规定，或在宪法中进行规定的条件尚未成熟， 在实际操作中不易落到实处，而且不够完整；而且虽 有关政治活动只有遵循先例，久而久之便形成宪法惯 然规定了追究政府宪法责任的途径，但对政府如何承 例。目前我国的宪法惯例有：采取由中共中央就重大 担宪法责任的规定过于抽象和原则，可操作性差。就 问题向最高国家权力机关提出建议的形式；宪法的修 我国政府宪法责任存在的宪法惯例有待甄别辨析。 改都是采取修正案的形式；全国政协往往同全国人大 ２．１ 政府工作报告的宪法惯例 同时举行会议，政协委员列席全国人大会议；在选举 由于我国实行人民代表大会制，宪法规定了政府 问题上，特别强调选民选举权的平等性，一人一票，且 要向人大作报告，报告工作是社会主义国家特定的国 在候选人名额的分配方面，往往采取照顾各阶层、各 家机关就其履行职责的情况向产生它的人民代表机 作者简介：高丽娜（１９７８一），女，收稿日期：２０１１－０３－１０ 河南安阳人，讲师，法学硕士，主要从事宪政学研究。 ８６ 高丽娜：浅议政府责任的宪法惯例 惯例 关（权力机关）进行汇报的一种形式。实质就是权力 ２．２罢免、辞职制度的宪法’我国宪法没有明确规定人大提出罢免的条件，宪 机关对政府的施政纲领和施政过程进行监督和评价， 人大代表对政府工作报告的表决类似一种信任和不 法惯例是往往把违法犯罪作为提出罢免的条件。无 信任的问题。对权力机关而言．，听取这些国家机关的 形之中会给政府官员形成这样一种错觉：只要不违法 工作报告既是宪法义务又是宪法权利，对进行工作报 犯罪，工作上得过且过，做一天和尚撞一天钟，也没有 以一种不求有功但求无过的心态来对待自 告的国家机关而言是一种宪法义务，是权力机关对其 后顾之忧，他国家机关进行监督的表现。如果特定国家机关的 己的工作。要让政府官员树立公仆意识和对人民负 使他们明确罢免案提出的理由绝不是基于 工作报告受到权力机关的否定性评价意味着该机关 责的意识，的工作得到了否定性评价，即应承担特定宪法责任。 被罢免人员有违法犯罪行为唯一理由，而是基于作为 对工作报告的否定性评价的是人民代表机关追究其 人民利益代表者的人大代表对被罢免人员工作的满 国家机关宪法责任的前提。我国宪法规范注重行为 意程度。从安徽阜阳的“假奶粉事件”、河北“三鹿奶 模式而忽视设置后果模式；比如规定了国家行政机 粉事件”，再到贵州瓮安事件、平顶山矿难等等，引发 关、审判机关、检察机关对产生它的人民代表机关负 了一批官员的撤职、罢免、辞职现象。依据《宪法》的 责并报告工作。但对于“一府两院”工作报告通不过 规定，官员辞去、被撤销或者免去的行政职务都来源 的后果却没有规定，而且对人大或者常委会在听取了 于同级人大的选举或者任命。但是细究起来，在免职 政府的工作报告以后如何处理也并不清楚（而且宪法 的时候却出现了不同的情况，即我们都不能看出是由 中只规定法院、检察院向人大负责并接受其监督，并 人大事先做出罢免的决定，往往在人罪之后罢免，具 没有工作报告的明确规定，但我们从法律逻辑上讲， 有滞后性。人大选举和罢免都是有严格条件的，如果 向其报告工作应是监督的形式之一）。如果说政府的 责任分不清楚，则不是良性的选举和罢免。出现了问 工作报告得到了人大的赞同，获得了通过，当然不会 题问责高官本身并不是目的，罢免官员更不是其唯一 有什么问题；若政府的工作报告没有被人大或者常委 的追求，关键是要通过这个程序和具体的实施过程来 会通过，就意味着政府的工作没有做好，不能使人民 推动中国现代民主政治规范运作的实现。如张克强 满意，甚至存在严重问题。这时候，政府应当怎样承 涉嫌卷入云南一宗诈骗案，该案涉及人员甚众，警方 担宪法责任、承担什么样的宪法责任？领导者又该怎 在向广东省人大通报案情后，广东省人大常委会工作 样承担宪法责任、承担什么样的宪法责任？宪法并没 人员找张克强，希望他主动辞职，张克强不同意，遂启 有明确的规定。 动罢免程序，２０１１年１月１５日被罢免全国人大代表 缺乏这样的规定，将会使政府对人大的负责、受 职务。 人大的监督变成“宪法惯例”——政府的工作报告肯 通常公众对领导的要求比较高，领导人为了改善 定会在人大会上得到通过。通不过怎么办呢？让我 自己的形象，东山再起，或者为了维护党的形象，主动 牺牲自己，其制度表现往往是引咎辞职。如果不引咎 们看一下发生过的情况吧。１９９８年４月２４日，武汉 市十届人大常委会第三次会议在审议政府提交的《关 辞职，往往面临难以平民愤，难以开展工作。目前我 们的引咎辞职，往往具有行政性的安排，而不是政府 于武汉再就业工程实施情况的报告》时，常委会组成 官员可以自己选择的。往往在事件淡出公众视线的 人员对这份１．３万余字的报告表现出明显的不满意。 时候，有“咎”的官员也得到了相应的安排，根据最近 市人大常委会最终决定：通知市政府重新研究再就业 若干年问责制实践的惯例，孟学农、张文康被问责一 工程，并于５月底以前将报告修改好，再向市人大报 段时间后都安排了一个闲职，而正部级的马福才也安 告。从这一事例中我们可以看出，在宪政实践中，当 排了一个新的职位。其结果就是所谓的引咎辞职，已 我国政府的工作报告没有被人大常委会通过时，政府 经失去了本来的意义，也混淆了道义责任和其他责任 却只要把报告重新修改好，却并没有承担否定性或不 之间的区别。人大代表是民意的承载者，长期以来由 利性后果。政府的工作总结被否决，意味着人民代表 于各种原因，人大代表的作用发挥得比较有限，从全 大会对政府上一年的工作在总体上给予了否定性评 国各地的实践情况来看，罢免的往往存在于案件移交 价，过去的工作存在比较大的问题，没有得到人民的 司法机关性质上基本定性，具有滞后性，选民直接罢 认可，政府宪法责任是要承担相应的不利后果的。要 免人大代表的几乎没有，从法律角度来讲，选民的直 么政府主动来承担，如领导人的主动辞职；要么表现 接罢免存在操作上的难度，相关法律没有对具体操作 为国家权力机关强制其承担，如依法罢免相应人员的 程序作出规定。 公职。如果政府工作报告在人大未获通过时并没有 任何的不利后果发生，则人大对政府监督就失去了价 ３政府责任宪法惯例的再思考 值，沦为理论监督而无实际意义。 政府的宪法责任有宪法条文及其他条文的支持， ８７ 河南机电高等专科学校学报 ２０１１年３期 但我们也要从实践中建立健康积极向上的政府宪法 ３．３营造健康的问责氛围 责任惯例。 ３．１加强政务公开 通过加强对党政领导干部及其他干部职工的教 育管理，进一步提高依法行政的责任意识和紧迫感， 就宪法责任而言，如果不能做到政务公开，人民 使行政问责制深人群众之心、深人干部之心。我国宪 不了解政务信息，是谈不上追究行使宪法权力者的宪 法没有规定人大提出罢免的条件，在实践中往往把违 法责任的。《中华人民共和国政府信息公开条例》已 法犯罪作为罢免的条件。这个要求对罢免案的提出 经自２００８年５月１日起施行。公民、法人或者其他组 而言过高，而对公职人员来说又过低。要改变罢免滞 织可以主动向政府申请获取所需要的政府信息，各级 后的情况，对涉及群众生产生活等切身利益的问题处 人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、 理不当，造成严重后果；发生损害群众生命财产安全 社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开 的重特大安全事故，预防和处置公共突发事件不力， 工作进行考核、评议。政务公开后，可以更女『的地区 以及其他一些群众反映强烈、损害群众利益的突出问 分宪法关系主体的宪法责任问题，也便于人民的监 题要从快查处、从速问责，并对问责处理结果及时公 督。 ３．２建立工作报告评价的惯例 布，公开透明，以问责的实际成果取信于民，推动形成 行政问责的浓厚政治氛围和社会氛围，为问责工作的 政府的工作报告如果没有通过，意味着人大对整 有效开展奠定群众基础。防止出现只追究执行者、不 个政府的过去工作的不满意，对未来工作的不认可， 追究决策者，只追究副职、不追究正职的“降格问责” 相应的领导应当承担宪法责任，而不是报告“重新写 和“替罪问责”等现象，要使问责真正地“问”到责任 遍”的问题。实践中这种宪法惯例可以通过如下方 的根部，防止问责偏差，问责结果与事实不符。 式完善：在工作报告未获通过的同时表决对行政首长 （责任编辑杨文忠） 一 的罢免案，依此决定行政首长的去留。还可以在工作 参考文献：中国政法大学，２００７． 报告未通过的同时，行政首长提出辞职由人大表决。 ［１］蒋碧坤．宪法学［Ｍ］．北京：［２］郭道辉．法的时代精神［Ｍ］．长沙：湖南出版社，１９９７． 如果政府的工作计划被否决，则并不意味着权力机关 ［３］朱磊．行政问责制的实践与思考［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｓｅ．．ｃｏｍ／ 对政府的不信任，权力机关也许只是对工作计划本身 １／２００９—１ １／２５／ｃｏｎｔｅｎｔ２０８７７６９．ｈｔｒｎ，２００９—１ １—２４．２０１ １—０１— 不满意。此时，政府有两种选择：一是辞职；二是政府 ０５． ［４］［美］汉密尔顿等著，程逢如等译．联邦党人文集［Ｃ］．北京：商务印 根据代表的意见修改，再次提交会议表决。 一书馆，１９８８． Ｒｅ—ｄｅｂａｔｅ ｔｈｅ Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ Ｒｅｓｐ０ｎｓｉｂｉｌｉｔｙ Ｃｏｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ Ｃｏｎｖｅｎｔｉｏｎ ＧＡＯ Ｌｉ—ｎａ （Ｈｕｍａｎｉｔｉｅｓ ａｎｄ Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ ｏｆ Ａｎｙａｎｇ Ｔｅｃｈ，Ａｎｙａｎｇ ４５５０００，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：ｃｏｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ ｉｓ ａ ｆｏｒｍ ｏｆ ｌｅｇａｌ ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ，ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｇ ｃｏｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｒｅｓｐｏｎｓｉ— ｂｉｌｉｔｙ ｉｓ ｏｎｅ ｏｆ ｔｈｅ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｐａｒｔ ｏｆ ｕｎｃｏｎｓｔｉｔｕｔｉ０ｎａｌ，ｓｔｏｐ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ａｃｔｉｏｎ，ｔｏ ａｃｈｉｅｖｅ ｄｅｍｏｃｒａｃｙ ｈａｓ ａ ｐｒｏｆｏｕｎｄ ａｎｄ ｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｔ ｉｍｐａｃｔ．Ｔｈｅ ｏｒｆｍ ｏｆ ｃｏｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ ｉｎ ｏｕｒ ｃｏｕｎｔｒｙ ｉｓ ｖａｒｉｅｄ，ｔｈｅ ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ ｏｆ ｔｈｅ ｇｏｖ— ｅｍｍｅｎｔ ｔｈｅｒｅ ｏｎ ｏｕｒ ｃｏｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ ｃｏｎｖｅｎｔｉｏｎ，ａｄｖｅｒｓｅ ｅｆｆｅｃｔｓ，ｃｏｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｐｒａｃｔｉｃｅ ｕｎｄｅｒ ｔｈｅ ｆｒａｍｅｗｏｒｋ ｏｆ ｔｈｅ ｂａｓ— ｉｃ ｓｙｓｔｅｍ ｓｈａｌｌ ｅｓｔａｂｌｉｓｈ ａｎｄ ｐｅｒｆｅｃｔ ｔｈｅ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｏｆ ｃｏｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ ｆｏｒ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｃｏｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｃｏｎｖｅｎｔｉｏｎ；ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｃｏｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ；ｌｉａｂｉｌｉｔｙ ｓｙｓｔｅｍ ８８