排污许可制度现状与改革研究

作者：李舜斌 于婷婷 江洪龙 来源：《环境与发展》2020年第06期

摘要：排污许可制度是我国生态文明改革的重要决策之一，是环境管理体系的核心。2020年是我国实现排污许可制度全面覆盖的关键节点。本文通过调研排污许可证核发过程，对排污许可制度与环境影响评价、监察执法、总量分配等制度的衔接问题进行了分析。 关键词：排污许可;制度改革;融合衔接

中图分类号：X321 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2020）06-0-01 DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.06.117

Analysis about the status and reform of emission permit system Li Shunbin，Yu Tingting，Jiang Honglong

（Academy of Environmental Planning&Design. Co.，Ltd.，Nanjing University，Nanjing Jiangsu 210093，China）

Abstract：The emission permit system（EPS）is one of the decisions of ecological civilization in China， and the core of the environmental management system. 2020 will be the key for the comprehensive coverage of EPS in China. The convergence of EPS and the environmental impact assessment， supervision and enforcement， and distribution system was analyzed through the investigation of the emission permit issuance.

Key words：Emission permit system;Reform;Convergence

排污许可制度是国际通行的基本环境管理制度。一些西方国家在20世纪70年代即开始通过立法建立排污许可证制度，构建管理部门、社会及企业全参与的监管与自我监管机制。我国排污许可制度较发达国家起步较晚，目前正处在排污许可制度改革的关键时期。根据《控制污染物排放许可制实施方案》的要求，到2020年底要实现固定污染源的排污许可制度的全面覆盖。

1 排污许可制度改革现状

我国在1989年即提出包含排污申报登记与排污许可证制度在内的环境管理五项制度。后续修订的《大气污染防治法》《环境保护法》《水污染防治法》等进一步提出在我国施行排污许可管理制度的明确要求。

《实施方案》对完善污染物排放许可制度、实施企事业单位排污许可证管理做出详细部署。2019年12月，《固定污染源排污许可分类管理名录（2019年版）》正式施行，通过增加登记管理类别，囊括706类固定污染源，基本实现了陆域固定污染源的全覆盖。

从核发第一张全国排污许可证到2019年底，共计出台了54项排污许可技术规范，核发排污许可证15.7万余张，登记排污信息6.5万余条。“一个名录、一套标准、一张表单、一个平台、一套数据”的“一证式”管理工作正在有序开展。 2 排污许可制度改革存在的问题

排污许可证核发是排污许可制度改革的关键。目前各地排污许可核发工作仍存在诸多问题，排污许可制度与环境影响评价、监察执法、总量分配等制度的未能有效融合，直接影响“一证式”环境管理制度的建立。 2.1 上位法律缺失

对“未批先建”、违反“三同时”的企业，多地管理部门采取了“一刀切”不予核发和整改期限内补办环评两种不同的做法。前者导致企业继续游离于管理制度之外，自我约束准则缺失，对监管造成极大困难;后者虽然通过排污许可将这部分企业纳入监管范围，但补办环评这一要求本质上与《环境影响评价法》相悖，变相承认了补办环评。同时，由于各地的未批先建企业普遍规模较小、管理落后，无法满足现有的环评审批要求，面临排污许可证被吊销后无证排污的尴尬局面。

由于现行环保法、大气和水污染防治法仅对排污许可提出要求，缺乏可操作性，上位法律的缺失使地方管理部门面对环保手续缺失的情形只能按照《环评法》等法律法规来执行，制度衔接工作困难重重[1]。 2.2 管理部门理解存在偏差

作为一项行政许可，根据“市场主体‘法无禁止即可为’、政府部门‘法无授权不可为’”的要求，符合核发要求的企业就依规予以核发排污许可证，管理部门不得在规定之外设置政策障碍。但是由于排污许可证兼具行政许可和管理要求的特殊性，个别管理部门对制度理解存在偏差，将排污单位的“身份证”误解为“合法证明”，将其视作企业行为合法性的背书，出现了对符合许可要求但不能完全满足管理要求的企业不予核发的现象，直接导致企业陷入因违法无法取得排污许可证、无证排污又继续违法的死循环，影响了排污许可制度全面覆盖目标的实现。

2.3 技术规范体可行性不足

规范中要求将绩效法核算的污染物限值与总量控制指标进行“两者取严”确定最终许可排放量，部分地区出于总量减排的目的，还要求与实际排放量进行“三者取严”。该做法虽以改善环境质量为导向，但由于历史原因，如部分规范中的因子早期环评不涉及、早期仅控制非甲烷总烃无法满足当前挥发性有机物控制要求，导致管理部门在总量许可上出现了诸多做法，譬如针对部分因子早期不涉及的問题，即存在不予许可总量、按照技术规范计算、按照早期环评进行折算等多种许可方式。

排污许可制度改革的目的之一是建立由下向上的总量控制制度，将总量控制的责任回归企事业单位。由于现有技术规范体系的不完善，不同地区总量许可出现了较大差距，一方面造成地区间的不公平，另一方面也违背了排污许可“一证式”的要求。 3 建议

3.1 加快推进立法工作

排污许可法律法规的出台，不仅能有效巩固排污许可制的核心地位，赋予其更加充分的法律效力，也能厘清与各环境管理制度之间的法律关系，是实现排污许可制度与其他相关制度融合衔接的关键。

新的律法中应对许可证申请、监管部门核定、许可证公示、听取公众意见、颁发许可证、运行监管、现场检查等方面进行程序规定;整合涉及排污许可法律责任的各项规定，建立完整明晰、符合法理、便于操作的法律责任体系[2][3]。从国家层面统一，指导各地许可证的发放和管理工作，推动地方结合排污许可制度和地方实际制定实施细则，促进排污许可的全覆盖。 3.2 加强政策宣传培训

上级管理部门应针对各地在执行方面的差异，通过下发指导意见、开展培训等方式统一各地区对制度的理解，确保核发工作的公平公正。各地区应加强沟通，针对核发问题互通有无，对核发人员进行集中培训，总结工作经验，提升基层管理水平，进一步规范许可证核发工作。 此外，部分企业对排污许可证的要求不明确、不重视，证书下发后便束之高阁，地方管理部门可针对管理办法中排污者的责任以及许可证执行中的要求开展培训，从法律法规层面激发企业的责任意识，从技术层面对执行中的达标判定分析、执行报告编写等进一步规范化。 3.3 完善技术规范体系

上级部门需加快出台行业技术规范，并对已发布的技术规范进行完善修订。制定技术规范时，应适当考虑部分地区经济发展以及中小企业的特殊性，强化技术规范的可行性及覆盖面。

针对各地差距较大的问题，可赋予地方管理部门一定的自由裁量权。此外，应继续开展排污许可与环评在源强核算方面衔接的技术方法、污染防治最佳可行技术、自行监测、环境管理台账与执行报告、监管执法、达标判定方法等方面的研究，构建和完善包含许可技术规范、自行监测指南、可行技术体系、污染物排放标准在内的完整的排污许可技术体系，支撑排污许可制度改革的顺利实施。 4 结语

2020年将通过完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作，基本建立法律体系完备、管理体系高效、技术体系科学的控制污染物排放许可制，对固定污染源实施全过程和多污染物协同控制，实现系统化、科学化、法治化、精细化、信息化的“一证式”管理。以排污许可证制度为核心的固定污染源环境管理体系，将有效落实排污单位主体责任，提升排污单位的环境管理水平，大力推动我国当前的生态文明体制改革步伐。 参考文献

[1]张瑜，沈莉萍，李舜斌.我国排污许可制度现状的研究[J].低碳世界，2017（11）：7-9. [2]程言君.全力将排污许可制改革向纵深推进[N].中国环境报，2019-12-17（003）. [3]孙佑海.排污许可制度：立法回顾、问题分析与方案建议[J].环境影响评价，2016，38（02）：1-5.

[4]林业星，沙克昌，王静，黄磊.国外排污许可制度实践经验与启示[J].环境影响评价，2020，42（01）：14-18. 收稿日期：2020-05-02

作者简介：李舜斌（1989-），男，漢族，硕士研究生，工程师，研究方向为环境管理制度。