招标采购活动中存在的问题与应对措施探讨

董舟;徐靖钧

【摘 要】我国实行招投标制度的历史相对较短,管理体制和法律法规制度建设正在逐步完善中,因此,在实际招投标活动中不可避免地会出现各种问题. 针对在招投标活动中出现的诸如评标专家评分的随意性和倾向性、投标人不平衡报价以及投标竞争性不强等问题,深入分析了问题背后的原因,并提出了具体可操作的解决措施. 认为,招标人在编制招标文件时要做好市场调研,对投标人的资格应作出明确要求,要在前期设计的基础上,充分考虑市场行情,按照优质优价的原则安排预算;一定不能把预算价格建立在投标人愿意降低利润的基础上,更不能将设计阶段的缺项、漏项直接包含到招标项目中.%Due to the relative short history of establishment of bidding and purchasing system in China and the imperfection of the related regulations and laws, various problems have been encountered in the practical bidding and purchasing activities. Ai-ming to some defects in the bidding activity such as arbitrary and tendentiousness in expert's marking, unbalanced quote of bid-ders and lack of competition in the bidding process, we deeply analyze the causes and put forward feasible measures. It is pointed out that the tenderee should make a solid market research in compiling of the bidding documents and bring forward requirements on the qualification of the bidders, and the tenderee should allocate reasonable budget by the principle of high quality high price based on earlier study of market. The determination of budget price should not be laid on the hypothesis of reducing bidder's ben-efit and also the budget should not include some omissions in the design process.

【期刊名称】《人民长江》 【年(卷),期】2015(046)010 【总页数】5页(P95-98,107)

【关键词】招标采购;工程管理;管理措施 【作 者】董舟;徐靖钧

【作者单位】长江水利委员会 网络与信息中心,湖此 武汉430010;长江水利委员会 网络与信息中心,湖此 武汉430010 【正文语种】中 文 【中图分类】TV51

我国实行招标投标制度的历史相对较短，管理体制和法律法规正在逐步健全，招标投标市场也在逐渐发育成熟，所以在实际操作招标投标活动时，经常会遇到各种各样的问题[1-3]。本文根据作者多年的工作经验，以招标人的视角，对招投标活动中存在的问题和相应的应对措施进行探讨。 1.1 问题现象

(1) 随意性评标。部分评标专家在评标过程中仓促应战，对投标文件技术部分和商务部分的评审较随意，或在一些细微偏差上吹毛求疵，任意否决投标。

(2) 倾向性评标。有些项目的投标人之间综合水平本来相差不大，但一两个评标专家的倾向性评分(给某供应商很高的评分，并同时给其它供应商很低的评分)就会严重影响整个评标委员会评分的公平性，甚至影响到中标结果。

表1和表2模拟了某个单项评分(假设满分为10分)。表1展示了所有评标专家公平公正的打分以及投标人的平均得分(所有评标专家的打分去掉一个最高分和一个

最低分后的算术平均值，保留两位小数，下同)，可见投标人甲、乙的平均得分在伯仲之间，投标人乙仅比投标人甲领先0.20分。表2与表1相比，前5个评标专家的打分不变，但评标专家F和G针对投标人乙给出了倾向性打分，此时投标人乙就领先投标人甲2.60分之多。 1.2 产生原因分析

(1) 评标时间匆忙。对评标专家而言，评标工作都是突发的、即时的，在抵达评标现场前，评标专家对待评标的项目根本不了解。而参加投标的单位少则五、六家，多则上十家，每份投标文件动辄几百页，甚至上千页。但评标时间却很短，多则一两天，少则半天，导致评标专家没有充足的时间阅读招标文件、理解评标办法并查阅海量投标文件，最终很难给出科学合理的评分。

(2) 业务素质不高。评标专家一般都是从事招标项目相关专业的技术人员。但工程技术领域门类繁多，特别是信息化项目方面，存在特别多的细分专业和交叉专业，且知识更新快、新技术层出不穷，这些都要求评标专家具备相应的知识结构和丰富的实际工作经验。在邀请评标专家环节，考虑到保密等因素，招标代理机构一般都是在开标前24 h内才联系专家，确认其能否参加评标。年富力强且专业水平高的专家往往是其所在单位的业务骨干，工作任务繁重，由于准备时间有限，很多专家都来不及安排好手头工作，只能放弃参加评标。所以，参加评标的一般是一些知识结构相对老化、工作经验与当今主流技术相对脱节的高龄退休老专家。

(3) 人为干扰严重。我国历史悠久，文化底蕴深厚，但法制观念淡薄，社会生活的各个方面都带有浓重的人情关系色彩，熟人好办事的现象存在于社会生活的方方面面。评标专家对评分工作的严肃性、重要性以及对自身职责的神圣性认识不足，再加上涉及各方的切身利益以及错综复杂的关系网，投标人往往会想尽一切办法，通过种种途径影响评标专家评分的公正性。

(4) 违规成本低。国家发改委等部门颁布的《评标委员会和评标方法暂行规定》、

《评标专家和评标专家库管理暂行办法》规定评标专家要“依法对投标文件进行独立评审，提出评审意见，不受任何单位或者个人的干预”。即使评标专家的评分有明显倾向性，招标人或招标代理机构也无权质疑其评标的科学性、公正性和合理性。同时，上述2个法规对有违规行为(“私下接触投标人”、“收受利害关系人的财物或其他好处”、“向他人透漏对投标文件的评审和比较信息”等)的评标专家的处理力度相对较弱，仅仅是“警告”、“没收收受的财务”、“罚款”、“取消评标专家资格”等，处罚的力度与其拥有的权力相比不对等，且判定评标专家存在违规行为本身就缺乏可操作性。 1.3 随意性评标的应对措施

(1) 认真编制招标文件。招标人应在招标文件中用醒目的方式标明实质性要求条款和其它重要条款。对于实质性要求条款，明确规定投标文件必须全部满足，否则将被否决，并同时规定除此之外的任何条款均不是实质性要求条款，避免评标专家随意否决投标；对于其它重要条款，规定允许投标文件偏差的最大范围，并在评分标准中相应地规定不同程度偏差的得分，避免出现类似“根据投标人提供方案的相对优劣酌情打分”等评标专家无法量化评定、完全主观评定的评分标准。目前，一般采用加注特殊符号的方式标明实质性要求条款和其它重要条款，在实质性要求条款前加上“★”符号，在其它重要条款前加上“※”符号，以示区分。

(2) 合理安排评标工作。在开标之前，招标人可以对评标项目的背景、前期准备、施工场地等情况做一个简要介绍，使评标专家能够尽快掌握评标重点。评标工作开始后，招标代理人协助完成一些常识性、程序性评分项目的评分(该评分须由评标专家认定)，从而让评标专家将有限的时间和精力用到技术含量高的评分项目上。在评标过程中，招标人和招标代理机构应根据合格投标人的数量适当调整评标时间，保证评标专家有充足的时间对所有合格的投标进行专业的比较和判断。 1.4 倾向性评标的应对措施

(1) 适当采用排序打分法。如果某个单项评分权重较大，且必须由评标专家主观评定，为防止个别评标专家倾向性打分，可采用排序打分法。譬如针对表2模拟的情况，可采用排序打分法，具体操作方式如下：单项评分结束后，将各个投标人按其平均得分由高到低进行排序，排第1的得满分10分、排第2的得9分，依此类推，详见表3。可见，采用排序打分法之后，投标人乙和投标人甲得分的差距由2.60分缩小到1分，减小了倾向性打分对整体评分结果的影响。

(2) 技术部分采用暗标形式。投标文件可分为价格部分、商务部分和技术部分，评标专家能够主观、有倾向性评定的是技术部分。为防止评标专家倾向性评分，招标人可以在招标文件中要求投标文件的技术部分采用匿名的暗标形式。暗标形式的技术部分文件采用统一格式、统一封面、统一装订方式，文档的任何部位不得出现投标人的单位名称、人员姓名、标识、标记等任何能导致判定投标人信息的内容，违反此规定的投标将被否决。

暗标能够很大程度上解决评标专家倾向性评分的问题，主要体现在以下2个方面：某些竞标能力不强的投标人看到招标文件中要求技术部分采用暗标，就明白了标前做任何不正当的努力都是白费力气，从而放弃投标；评标时，评标专家所看到的是不能判定具体投标人的技术部分文件，只能按照招标文件规定的评分标准进行打分。 (3) 先评商务、技术分，后评价格分。项目开标时，通常的做法是先评价格标，再进行后续评标流程。评标专家在为商务部分和技术部分评分前，各个投标人的价格得分已经一目了然。此时，对某个投标人有倾向的评分专家就会根据该投标人的价格得分情况，“安排”所有投标人的商务部分和技术部分得分。由于各投标人的报价已经定好，且可以根据评分标准规定的公式直接算出得分，采用先评商务、技术分，后评价格分的方式，可以避免商务部分和技术部分的评分工作受价格得分的影响。

(4) 适当采取限制措施。为防止评标专家倾向性评分，招标人在编制招标文件的评

分标准时，可采取适当措施，限制评标专家主观评分的自由度。例如，针对某个单项评分，如果某些评分专家的打分超出平均分正负20%，那么可以规定将这些评分用平均分替代重新计算，或要求这些评标专家针对打分做出书面解释，说明原因。 2.1 问题现象

不平衡报价是投标人经常采用的一种报价策略，一般指的是投标人利用项目实施过程中工程量清单有可能发生的变更，故意调整工程量清单内某些子项目的单价，并使其既维持投标总价不变也不影响其价格得分。在工程结算时，不管单价高于市场平均价格的子项目实际工程量增加或单价低于市场平均价格的子项目实际工程量减少，投标人均将获得理想的经济利益，总是处于低价中标、高价结算的有利局面。 2.2 产生原因分析

(1) 不平衡报价作为投标人的报价策略，并不违反法律法规。《中华人民共和国政府采购法》(以下简称“政府采购法”)第49条明确规定，在不改变合同其他条款的前提下，采购人可以与供应商协商签订补充合同，追加与合同标的相同的货物、工程或者服务。可见，在工程实际工程量与合同约定工程量不符、工程结算以实际发生工程量为准时，采购人应按照合同规定的单价与供应商签订补充合同。 (2) 前期设计工作深度不够，或存在缺项漏项问题，导致招标文件中无法精确给出图纸及工程量清单。而投标人在其所在行业摸爬滚打多年，往往对工程具体细节的理解更加透彻，从而能够采用不平衡报价策略争取更多利润。

(3) 招标文件对合同条款的描述存在缺陷，对设计变更、工程量变更的处理方式没有约定，为投标人采用不平衡报价提供了机会。 2.3 应对措施

(1) 提高设计质量。工程量清单是招标、投标及竣工结算的重要依据，招标人应选择优秀的设计单位并安排合理的设计周期。设计文件的深度应满足招标要求，对项目特征和工作内容的描述应准确、清晰，避免产生争议；对施工图纸的绘制和工程

量清单的计算应准确无误，一定不能出现设计缺项或漏项，尽量减少项目实施时可能产生的设计变更或工程量变更。

(2) 完善合同条款。在编制招标文件阶段，可在合同条款中明确规定，当子项目的实际工程量与合同工程量相比增加不超过10%，且相应的合同总金额增加不超过1%时，可以按实调整工程量，否则应重新谈判确定该子项目超出合同工程量部分的单价。此方法可以在一定程度上预防和限制投标人采用不平衡报价策略。 (3) 做好合同谈判准备。在评标结束确定中标候选人后、签订合同前，招标人可对所有合格投标人的报价清单进行对比分析，一旦发现中标候选人有不平衡报价的子项目，应在合同谈判环节要求其做出解释说明，并同时约定对超出合同工程量部分子项目的单价进行谈判的原则和方式。为什么招标人不直接要求中标候选人调整不平衡报价子项目的单价呢？《中华人民共和国招标投标法》第46条明确规定，招标人和中标人“按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同”，“不得再订立背离合同实质性内容的其他协议”。调整不平衡报价显然是对投标文件实质性内容的修改，损坏了投标的公平公正。 3.1 问题现象

(1) 在招标文件发售期内，购买招标文件的单位不足3个。

(2) 购买招标文件的单位虽达到3个或以上，但在投标截止时间到达时，前来参与投标的投标人不足3个。

(3) 购买招标文件并参与投标的投标人虽达到3个或以上，但在评标阶段经评标委员会否决不合格的投标后，剩下的合格投标不足3个。 3.2 产生原因分析

(1) 招标人未及时发布招标公告，或没有在指定的媒体上发布招标公告，或招标公告被刊登在媒体边角等不醒目区域，导致潜在投标人流失；或是招标人没有结合项目实际合理设置投标人资格条件，对投标人注册资金、资质、业绩等方面提出过高

要求，导致经营规模小的单位不够资格参与。

(2) 招标人没有根据项目的建设内容和技术参数合理安排相应的招标预算，使得投标人的利润过低，导致很多投标人没有参与投标的积极性。

(3) 招标文件针对招标项目实质性内容的描述不清晰；或是投标人没有仔细理解招标文件提出的实质性要求；或是投标人故意不响应招标文件的实质性要求，企图蒙混过关获得超额利润。以上原因都会导致投标文件因没有实质性响应招标文件而被否决。 3.3 应对措施

(1) 认真做好招标前的准备工作。招标人在编制招标文件时要做好市场调研，结合招标项目实际明确投标人的资格要求。同时，要在前期设计的基础上，充分考虑市场行情，按照优质优价的原则安排预算，一定不能把预算价格建立在投标人愿意降低利润的基础上，更不能将设计阶段的缺项、漏项直接包含到招标项目中。对于实质性要求条款和其它重要条款，在招标文件中要用醒目的方式标明(1.3节已提到，这里不再赘述)。在招标文件编制完成后，应严格执行相关程序，在指定的媒体上发布招标公告。

(2) 开标前出现投标竞争性不强情况时，应重新招标。在开标前，若出现购买招标文件的单位不足3个或前来参与投标的投标人不足3个时，投标人应该适当降低投标人资格要求、增加预算，然后重新招标。因为在这种未开标的情况下，潜在的投标人没有完全公开、参与投标的投标人报价也没有公开，所以对于招标人来说，重新招标只是延长了采购周期约1个月(重新编制招标文件约需5 d，发布招标公告需要5 d，从购买招标文件截止到开标需要20 d)，没有其它利益损失。若重新招标仍然出现竞争性不足的情况，则应变更采购方式。

(3) 在开标后出现投标竞争性不强情况时，应变更采购方式。在开标后的评标阶段，若出现合格投标者不足3个时，应该立即变更采购方式。若合格投标只剩2个时，

评标委员会只能在2个投标人之间进行选择，对比、分析、评分的空间非常有限；若合格投标只剩1个时，评标委员会不用继续评标也能确定合格的投标人直接中标。可见，此时投标已明显缺乏竞争性，不应继续评标。同时，在这种已开标的情况下，所有投标人已经互相知晓，所有的投标报价也互相公开，招投标活动已经失去了保密性，随即也失去了竞争性。此时如果重新招标，串标、围标的风险会大增，很有可能出现第一次参与投标的几个单位联合起来哄抬投标价的情形，致使招标人蒙受损失。

政府采购法规定了若干种采购方式，除了公开招标外，还有邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等采购方式。针对评标阶段因合格投标者不足3个而废标的情况，应该选用竞争性谈判的采购方式，原因如下。

在竞争性谈判过程中，采购人(即招标投标活动中的招标人，下同)可以根据谈判情况，对采购项目的技术要求、服务要求、合同条款等实质性内容进行适当调整，及时地修正谈判文件中遗漏的条款，弥补设计阶段的缺项、漏项，最大限度地实现采购目标；公开招标时各个投标人只能有一次不可更改的报价机会，竞争性谈判时各个供应商至少有两次报价机会，采购人可以通过对各个供应商自身实力、投标方案和投标价格的了解，采购到性价比最优的产品；与公开招标相比，竞争性谈判可以在信息公告发布和招标(谈判)文件制作上节省时间，提高采购效率，在一定程度上缓解采购人的财政支付压力。

应当注意的是，根据政府采购法的规定，采购人改用竞争性谈判方式进行采购，在采购活动开始之前需要得到主管预算单位和本级财政部门的批准。为避免行政审批周期过长而影响项目建设进度，采购人可以在公开招标前就向主管预算单位和本级财政部门备案，向其申请若公开招标不成功就立即变更为竞争性谈判方式采购，事先取得许可。

中国历史悠久，文化底蕴深厚，加之实行招投标制度的时间相对较短，也就决定了

在实际招投标活动中不可避免地会出现各种各样的问题。本文对出现的问题进了归纳总结，深入分析了问题背后的原因，同时有针对性地提出了具体可操作的解决措施。有理由相信，随着我国经济社会的不断发展，管理体制和法规制度建设的不断完善，当前招投标活动中出现的问题将会逐步得到解决。

[1] 张怡，史峰.建设工程组合招标机制设计模型研究[J].人民长江，2011，(24):106-110.

[2] 周璐，许田柱.水利工程建设项目招标的行政监督[J].人民长江，2007，(11):194-195.

[3] 吴晓铭.浅谈水电工程招标阶段施工组织设计[J].人民长江，2012，(14):9-10.