关键词：，农村社会保障制度框架，对策
一、现阶段我国农村社会保障制度存在的主要问题
据有关资料统计，2004年我国农村享受最低生活保障的总人数为488万人，2006年底达1593万人。。
（一）社会保障覆盖面窄、层次低、发展不平衡。从社会保障的支出看，到目前为止，占全国80%左右农民的社会保障费支出占全国保障费总支出的11%，而占人口不到20%的城镇居民社会保障费支出占总支出的89%.可见，农村与城市人口享受的社会保障待遇不平衡。从覆盖面看，城镇已达91%，而农村只有2%.另外，社会保障制度建设在各地区也不平衡，东部沿海地区好于东北、中、西部地区。
。现阶段，农村社会保障最突出的问题是社保资金短缺。国家虽然加大投入力度，但远不及农民对社保资金的需要，社保资金增加的幅度低于物价的上涨速度。。这样，社保资金就缺乏稳定性与持久性。
（三）农村社会保障缺乏必要的法律保障。由于农村许多具体实施办法多是通过各种行政性文件，缺乏法律权威与制度刚性，有很大的随意性，导致社保资金被挤占、挪用现象时有发生。
二、建立农村社会保障制度框架的构想
我国农村社会保障制度的框架大体包括如下几个方面：
（一）农村最低生活保障制度。农村最低生活保障制度是国家为保障难以维持基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救助制度。。由于不同地区收入水平、消费水平的差异，国家可对东部发达地区、东北部、中部欠发达地区、西部相对贫困地区制订不同的标准，地方政府再制定符合本地区实际情况的实施标准。该标准既要实事求是、合情合理，又能有效解决贫困农民的生活困难，维持农民吃饭和穿衣的基本生活需要。二是界定农村最低生活保障对象。农村最低生活保障对象主要包括因缺少劳动力、低收入造成生活困难的家庭；因灾、病及残疾致贫的家庭；。三是要遵循“输血”和“造血”的有机结合原则。。只有二者结合，才能使农民获得最低生活保障经费。
（二）农村养老保险制度。农村社会养老保险制度是国家保障全体老年农民基本生活的制度。。给每个受保人建立个人养老金账户。对完全从事农业生产的农民，本人可交小部分养老保险金，乡镇集体和国家给予一定补贴；对以农业为主，兼营第二、三产业的农民，本人可适当交纳保险金，并由乡镇集体和国家给予一定补贴；对于以二、三产业为主，以农业为辅的农民，本人可多交纳一些保险金，乡镇和国家再给予一定补贴。对于发展为城镇居民的农民，由农保转为镇保或城保，纳入城镇职工养老保险的范畴。二是不同地区的农村分层次设定标准和各部分的比例。西部、中部、东北部地区集体经济较少，地方财政补贴可能会少些，中央财政可通过转移支付给这些省份多补贴一些；而东部地区集体经济多，地方财政可多补一些，中央财政少补一些。
（三）农村医疗保险制度。农村医疗保险制度是以农村居民为对象，在农民因病治疗期间，可获得必要的医疗费资助和疾病补贴的一种社会保险制度。。给每位投保人建立个人医疗保险账户，采取个人出小头，国家和集体出大头的原则来筹建医疗保险基金。二是建设一支规范有序的农村医疗服务队伍。
（四）农村社会救助制度。农村社会救助制度是国家针对灾害、突发事件或无所依靠的老人，采取应急措施来保障农民基本生存的社会保障制度。主要包括：一是对非灾害性的救助。国家应加大对农村“五保户”、“特困户”等的资金投入力度，加快“五保”设施的建设，提高服务质量和服务水平。其中，对“特困户”家庭可给予一定救济金。二是对灾害性的救助。一方面，国家预算中应增加灾害救助资金的比重。另一方面，通过社会援助的方式筹集救灾资金。。
（五）农村社会福利制度。农村社会福利制度是国家或社会提供福利服务，对农村社会成员给予物质上或精神上帮助的措施和制度。有条件的地区可尝试。农村社会福利项目大致分三类：一是以货币形式发放各种政府补贴。如，在重要节日（例如“过年”等节日）给予农村少量家庭政府慰问金等。二是为提高村民生活质量开展农村文化服务。如，在村镇建立农村文化站，建立免费技能培训中心等。三是建立残疾、孤儿生活扶助中心。为他们提供生活供养、疾病康复、文化教育等福利服务。
（六）农村社会优抚制度。农村社会优抚制度是一项物质补偿和政治褒扬相结合的特殊农村社会保障制度，其保障对象是为革命和社会主义建设事业做出特殊贡献的农村退伍军人及其家属等。
三、构建农村社会保障制度的建议
（一）推进社会保障的法制化管理。农村社会保障需要一个良好的法制环境，使农民的合法权益得到真正保障。。由于我国东、中、西部地区发展不平衡，国家应制定“农村社会保障法”，根据我国农村现状，对社会保障的原则、对象、保障内容等作统一明确的规定；地方可在“农村社会保障法”的基础上根据本地区实际发展水平和经济状况制定适合本地区发展的“农村社会保障条例”。二是坚持权利和义务对等原则。、每一农村社会成员都有获得社会保障的权利，同时也应承担相应的义务。如，依法定期缴纳保费及履行相关义务等。三是坚持公平与效率一致原则。在坚持公平的前提下，能合理保障每个农民的合法权益不受侵犯，但兼顾效率又可起到有效激励的作用。在良好的机制设计条件下，公平与效率是同向互动的。公平会使人感到社会的公正与和谐，能激发农民的干劲，促进效率的提高。同时，效率的提高又会使农村社会财富增长，使更多的人得到保障，从而实现真正的公平。这种公平与效率的同向互动才能促进农村社会走向真正和谐。
（二）建立农村社会保障组织机构，理顺管理体制，明确职责分工。为改变政出多门、效率低下的情况，建议在中央和省级人民政府设立由财政、劳动、人事、司法、民政、卫生、银行等部门组成的农村社会保障委员会，负责对规划、政策、实施办法的制定和对资金的征收、管理、经营、使用情况的监督检查及资金保值、增值的策划。明确各级政府及有关职能部门在资金筹集和管理方面的职责分工，同时应把农村社会保障政策制定机构与社保资金运作机构分开。
（三）对社保资金进行保值增值。主要从五方面来保证社保资金。一是要靠自己的积累。这种方式让农民既有安全感又有自主感，有利于调动广大农民群众参与社会保障的积极性。二是多渠道筹资。首先是地级市及以上各级财政下拨的救助基金。其次是县级财政年度配套拨出的救助基金。再次是机关、团体、企事业单位和社会热心人士的捐赠和赞助的资金。三是加大国家对农村社保资金的投入力度。四是要发展农村集体经济。首先，可加大农村所需资金的“造血”功能，从而为社保资金“输血”。其次，可解决农村居民的就业问题，增加收入，增加自己投入更多的社保资金。五是国家通过特殊政策实现社保资金的保值、增值。通过立法对存入银行的农村社保基金给予政策性支持，利率要高于一般社会利率标准。
1.保障力度不充分
首先，应当看到，在当前的农村社会保障体系中，保障力度不充分是一个较为突出的问题，例如在农村养老保险方面。目前我国大多数农村地区的养老保险水平较低，相较于当前的物价水平和生活成本来说，远远不能满足正常的生活需求，甚至部分农村地区养老保险几乎不能起到任何保证作用。这一问题也是由于我国农村养老保险建设起步较晚造成的，并且由于农村地区经济发展不足，养老保险交纳水平较低等，都使得养老保险保障力度不充分。
2.老龄化加剧
据我国最新的人口普查数据显示，目前我国60周岁及以上人口21242万人，占总人口的15.5%，65周岁及以上人口13755万人，占总人口的10.1%，老龄化进一步加剧。老龄化现象所带来的直接问题便是土地保障功能的减弱，在农村地区，土地保障是主要的社会保障途径之一，随着老龄化加剧，越来越多的农村居民丧失了劳动能力。并且从当前我国农村地区的务农人口数据来看也不容乐观，平均年龄逐年增大，这也进一步减弱了土地保障功能。同时，随着近年来城市化的不断推进，农村土地侵占已经成为重要的社会性问题，部分农民失去土地，导致土地保障功能完全丧失。
3.家庭保障功能减弱
在我国农村地区，家庭保障一直以来都是农村地区主要的社会保障方式，养儿防老的家庭观念也根深蒂固，对于新社保的建设造成了一定的阻碍。但是也应当看待，在新时期，随着农村地区家庭结构的变化，家庭保障功能也在不断减弱。当前农村地区越来越多的年轻人选择外出务工，产生了大量的留守老人和留守儿童，相当一部分农村，老年人的比例已经大大超过了年轻人和中年人的比例。特别是在我国计划生育政策的推行下，很多家庭只有一个或者连个子女，家庭保障功能减弱已经成为当前农村社会保障中的不争事实，更是一个十分突出的现实困境之一。
二、完善农村社会保障体系措施
1.加强农村社会保障力度
首先，在完善农村社会保障体系中，应当加强农村地区的社会保障力度，例如加强农村养老保险体系的保障力度。针对当前我国农村社会养老保险体系中的不足和问题，应当积极进行解决，在财政支出方面予以更大的支持，加强养老保险资金管理。将新农合、新社保等养老保险体系纳入到全国社会保险基金统筹预算范围内，以此增强资金保障力度。应当看到，目前我国农村社会养老保障问题已经成为了一个较为突出的社会性问题，随着社会老龄化的加剧，这一问题所产生的影响也必将更加突出。相关部门应当积极重视，在社会养老保险体系方面深化改革，从国库中进行集中统筹支付，杜绝该过程中出现的腐败问题，真正做好农村社会保障。
2.大力发展农村经济
在完善农村社会保障中，大力发展农村经济也是非常重要的一个途径，从我国农村社会保障体系中存在的一些问题和面临的现实困境来看，其中一个重要的原因便是农村经济落后。例如在新社保推行中，基于农村地区的经济发展水平和收入水平，难以大幅度提高养老保险缴纳水平，因而也就无法较好的做好养老保险保障。在发展农村经济中，应当大力支持乡镇企业，给予乡镇企业更多的政策扶持，如企业用地、免税等等，增加企业就业人口，这等于引导外出务工人员返乡，解决由此产生的社会问题也有着积极意义。
3.完善农村社会保障法治
建立完善的农村社会保障法治体系对于完善农村社会保障也有着重要作用，应当针对当前我国农村社会保障建设中出现的一些问题进行立法，从法律角度完善农村社会保障。农民向来是社会中的弱势群体，通过立法保障农民的合法权益，有利于促进农村设社会保障体系的完善。例如可以在立法中打破传统的户籍制度，应当看到，我国现行的农村户籍制度中还有着诸多不合理指出，尤其是在新时期，农村户籍制度所产生的矛盾和社会问题进一步尖锐，严重阻碍了社会保障的完善。因而从立法角度，改善现有的农村户籍制度，建立更加合理、科学的户籍政策对于完善农村社会保障有着重要作用。
三、结语
论文关键词 城中村改造 失地农民 社会保障 养老保险
一、“城中村”改造中失地农民社会保障现状
随着我国工业化、城镇化进程的不断推进，城镇范围不断扩大，城镇人口不断增加，城市周边的农村土地被征用后，农民身份发生变化，村庄变成居民区，形成“城中村”，又称为“都市里的村庄”。据统计，从1987年至2001年，我国非农建设占用2394.6万亩耕地，至少有3400万农民因征地失去了全部或部分土地。按现在的经济发展速度，2000年至2030年的30年间占用耕地将达到5450万亩以上，失地和部分失地农民将超过7800万人。。
目前，保定市区范围内共分布75个城中村，3万多户村民居住其中。这些城中村虽然在城区范围内，但却处于被边缘化的尴尬境地。75个城中村大多居住环境较差，道路街巷狭窄，基础配套设施不全，不仅影响城市形象，也直接影响城中村居民生活质量的提高。2008年，保定市政府出台《保定市市区城中村拆迁改造实施办法》，该办法中涉及失地农民社会保障制度的内容主要有三方面：第一，关于就业安排。城中村村民转为城市居民后，统一纳入城市就业管理范围。因城中村改造而增加的就业岗位，要优先用于安排原村民。符合条件的未就业居民按城镇失业人员办理《就业失业登记证》，并享受有关就业扶持政策。第二，关于社会保险。城中村改制后，按规定为原村民办理各类社会保险，所需费用由个人承担一部分，集体土地置换一部分，具体办法由市劳动和社会保障部门制定。第三，关于社会救助。城中村改制后，符合享受城市居民最低生活保障条件的原村民，享受最低生活保障待遇。
二、“城中村”改造中失地农民社会保障存在的主要问题
。。
（一）安置补偿费用低
调查显示，保定市城中村改造中，大多数农民认为土地征用补偿费用偏低。在补偿费用分配方式上，村民普遍要求采用一次性“分钱到户”的方式，对其他分配方式不愿接受，土地换社保阻力较大。一次性补偿到位的方式，虽然在短期内能满足失地农民的日常生活要求，但从长远来看，由于部分群众对补偿费用的使用不够合理，缺少计划性，因此不利于今后生活特别是年老、疾病等情况下的保障。
（二）失地农民就业困难
由于失去土地，因此世代以种地为生的村民们生产方式发生了改变，他们不得不面对社会就业的问题。据调查，村民的受教育程度普遍不高，一般是中学水平，缺乏工作技能，在就业市场中很难找到适当的岗位。而且，城郊农民的生活水平比普通农民要高一些，对劳动报酬的要求也比外来民工高一些，他们不愿从事重体力劳动。因此，城中村居民的的就业有更大的局限性。
（三）社会保障体系不健全
市场经济下的失地农民再就业难度较大，又不能享受城镇企业职工的社会保障待遇，成为种田无地、上班无岗、低保无份的“三无群体”。大部分失地农民由于观念、经济等因素影响，没有参加社会保险，以后的生活难有保障。因此，在当前社会就业压力大，社会保障制度尚不健全的情况下，一旦失去土地，这些农民就意味着失去了基本的生存保障，特别是那些年龄偏大，体弱多病的人再就业更是希望渺茫，生计问题越来越突出，严重影响到城乡社会稳定和经济发展。
第一，养老保险政策缺乏强制性。失地农民参加养老保险多为自愿选择，政府不予强制。失地农民由于养老观念相对滞后、缺乏理财知识和风险防范意识，不能对自己的养老问题作出合理的安排。因此，仅靠“自觉”使更多的失地农民参加养老保险存在很大难度。。
第二，个人缴费比例过高。城中村改造后的失地农民，土地安置补偿费有限，就业困难导致收入下降，又由于丧失土地，粮食、蔬菜等生活支出普遍上升。因此，失地农民的缴费能力有限。因此，政府在确定养老保险个人缴费比例时，应充分考虑失地农民的经济承受能力，使他们不致因无力负担而不能参保。
第三，保障水平过低。目前，失地农民养老金发放标准多为二、三百元，有的地区甚至不到一百元。这种养老金水平仅能维持温饱，导致养老保险政策缺乏吸引力。另外，农民失地后将转化为城镇居民，城市物价高，消费水平远远高于农村，养老金连日常生活需求都难以满足。
三、完善城中村失地农民社会保障制度的构想
（一）确定合理的土地补偿标准
。因此，在维护社会公共利益的基础上，寻求国家和征地农民之间合理的利益平衡点，建立科学的征地补偿机制，保证失地农民的基本经济利益，就成为实现失地农民社会保障权的重要手段。
首先，应当引进市场定价机制，提高征收补偿的标准和范围。纵观世界各国在城市化进程中，对征地补偿标准一般都以市场价格作为主要参照依据，避免被征地主体的利益过分被政府公权力削夺。借鉴国外先进经验，在城中村改造中的郊区土地，补偿标准可以以市场价格为主。对于远离城区的部分，由于地价偏低，除了按价格补偿外，还要考虑为失地农民维持今后生活提供额外的经济补偿豎。同时，应当适当扩大征地补偿的范围。除现有的补偿项目外，可增加残余地补偿费和相邻土地损害补偿费两项内容，即将土地征收补偿费用扩大到包括直接相关损失和间接损失两个方面，以充分保障失地农民的经济利益。
其次，增加土地征收的安置方式。增加土地征收补偿的方式、种类，可以多角度、多方面对征地农民的损失进行补偿。尽量避免出现因政府的征收行为，而导致失地农民无法生活或生活水平明显下降的情况。具体而言，可以借鉴其他国家和地区的有益经验，重点突出社会保险安置，改变以往征地补偿针对“地”补的观念，把对“地”补偿与对“人”补偿结合起来，将货币补偿、招工安置、土地入股、社会保障结合起来，重点是社会保障安置，这样才能从根本上解决失地农民的后顾之忧。
（二）建立失地农民就业保障制度
由于我国失地农民往往受教育程度不高，职业技能差，他们失去土地后，重新择业的困难要比城市居民大得多。因此需要改善就业环境，完善就业社会保障体系，提高失地农民的就业技能，使他们能够通过自食其力获得持续稳定的经济收入。2008年1月1日起施行的《就业促进法》是我国就业促进领域的一项重要立法。该法第五十二条规定：“各级人民政府建立健全就业援助制度，采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等办法，通过公益性岗位安置等途径，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助。”这里的“就业困难人员”就包括因失去土地难以实现就业的人员。以此为依据，各级政府应采取有效措施扶持实地农民再就业。
。要教育、引导和提升他们自谋职业、竞争就业的自觉性，积极主动地参与市场化竞争。同时，对农转非人员自主创业的，应当给予创业资助和税费优惠政策等，激发失地农民自谋职业和自主创业的积极性。二是对失地农民进行再就业技能培训。要想从根本上解决失地农民的就业问题，就必须使他们自己掌握职场竞争的能力。加大失地农民的职业教育和培训力度，建立健全针对失地农民以职业技术教育为主的、多层面的职业技能培训网络体系；为失地农民免费提供职业教育和技能培训机会；同时，把失地农民的培训工作纳入城镇下岗人员再就业培训体系。
（三）搞好失地农民的社会保险制度
论文摘要:根据我国农村社会保障发展过程中存在的问题，政府作为社会保阵的主体，存在诸多政舟责任的缺失。只有正确地分析和把握农村社会保障中村存在的问题，强化政府的责任意识和干预职能才是突破农村社会保阵困境的关健。
专家学者对这个问题的学习研究从没有间断过，郑功成i、邓大松、石秀和等学者在社会保障制度的理论、实践、改革发展等很多方面有很大的贡献，多集中在从社会学的角度去分析，本文着重从行政管理的视角去审牛卿玫府在农村社会保障中的角色，指出政府在职能和责任存在的不足，以及如何履行政府责任，这对转型期农村社会保障建设的发展有重要意义。
一、长期以来我国农村社会保障现状分析
(一)城乡二元结构的的形成
1986年民政部开始对农村社会养老保险进行探索，至今确立了多层次，全方位的社会保障体系框架，基本实现了应保尽保的目标，但是在农村，由于人口多，经济发展水平较低，我国社会保障制度呈现了城乡二元结构的格局，非农人员享有较为完善的社会保障服务而广大农民却始终在徘徊阶段。
(二)资金是影响农村社会保障建设的关键
。然而长期以来政府并没有完全把充足有效的资金注人到农村保障体系的建立中。邓达松教授文章中提到“由于医疗机构行为不规范，导致费用居高不下，在很多地区新型农村合作医疗与公费和劳保医疗保险的运作模式是同或类似，即它们都是被动的报销保户的医疗账单，涉及第三负费的问题，这种模式容易引发医疗供方甚至患者的道德风险，最终导致医疗支出急剧增长”。
(三)农村社会保障管理混乱法律体系不健全
在农村社会保障建设中，存在多个政府部门共同驾驭的问题，权力分散导致了政出多门，多头管理，相互推读。管理权力过度分散，加之管理不科学不规范，这种管理的混乱就造成不能从制度上系统地做好农村社会保障工作。其次，从立法体系上讲，一些过去农村社会保障工作的法规条例和规章多是单向的，功能单一。目前农村社会保障工作处于无法可依，无章可循的境地。这种状况的产生，也使的一些投机分子钻了法律的空子，造成寻租或是滋生腐败。
二、政府在农村社会保障建设中的责任
首先，农村社会保障的公共产品属性决定了政府支持的必然性。其次，由政府从全社会角度加以引导调节和管理，要有包括调节社会分配和组织社会保障的职能，促进社会化服务体系建设的职能。最后农村的社会保障对政府形象政府执行力都提出了很高的要求。夏书章老先生曾提到的:“提高公共管理水平是当务之急，发展经济，固然更能提高经济领域的管理水平，但如果公共管理水平不能得到及时相应提高，那就或早或迟会产生这样或那样消极的影响，有时甚至非常严重”。以上都明确提到社会保障是政府责任的重要方面，所以政府必须重视农村社会保障的问题，有针对性的对出现的问题加以解决，弥补长期以来对农村社会保障建设的“欠账”。
(一)政府推动农村社会保障制度构建的进程
党的十七届三中全会提出，到2020年，要实现城乡基本公共服务均等化明显推进，农村文化进一步繁荣，农民基本文化权益得到更好落实，农村人人享有接受良好教育的机会，农村基本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全，农村社会管理体系进一步完善。可见党和政府已经对社会保障医疗改革问题十分重视。政府作为社会保障建设的主体，应加强组织实施，强化政府的行政职能。首先，组织一个权威性的农村社会保障组织管理机构理顺各方关系，提高对农村社会保障的组织、协调管理水平。其次，加大对农村社会保障体系建设的宣传，提高农民参与的积极胜。
(二)政府要多方面凑集资金减轻农民的经济负担
正如温克勒在总结欧洲国家农民养老基金的财政状况时所说:“没有一个社会保障机构能光依靠所交费用来承担农民养老金的支出，他们都需要依赖政府补助和其他方式来补贴。资金是农村社会保障的基础，可以说只有真正把资金问题解决好，才能推进农村社会保障的顺利开展。
(三)政府应承担起农村社会保障的立法责任和监督责任
论文摘要:服务型政府的任务是着重于为社会提供优质的公共服务，其目标是发展社会事业和保障并改善民生，全力维护社会稳定。农村社会保障是民生问题的重要内容，只有完善农村社会保璋体系，才能提高整个社会保障水平。
1服务型政府的概念及其理论基础
1.1服务型政府的概念
在国外是没有服务型政府的说法，而是国内学者在研究新公共服务理论时，逐渐演化出来的有中国特色的新型执政理念。所以，关于服务型政府的概念，学术界并无统一的定义。
张康之教授在其所发表的((限制政府规模的理念》一文中首次提出“服务型政府”的概念，即“服务型的政府也就是为人民服务的政府，用政治的语言表述就是社会服务，用专业的行政学语言表述就是为公众服务，服务是一种基本理念和价值追求，政府定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨”。刘熙瑞教授认为，服务型政府就是在“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务宗旨并承担着服务责任的政府”。
。从政治层面来说，政府权力是人民赋予的。政府要确保为市场各阶层提供一个安全、平等和民主的制度环境，实现有效的治理而不是统治。从社会层面来说，政府要从社会长远发展出发，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距，打击违法犯罪，确保社会健康发展。
1.2服务型政府的理论基础
美国学者罗伯特·B.登哈特和珍妮特·V·登哈特在所发表的《新公共服务:服务而不是掌舵》一文中提出公共行政是以服务为宗旨的，以公民为服务对象，满足社会公共需求，从而达到整个社会协调运作和有序发展。这一理论为我国现阶段“服务型政府”的建立提供了理论基础。。政府逐渐转变职能，即帮助公民表达和满足他们的共同利益需求，同时集中精力与公民之间建立信任与合作的关系。二是政府的目标是追求公共利益。公共行政人必须促进建立集体的、共享的公共利益观念，也即要创立共同的利益和共同的责任。三是重视公民权和公共服务。富有社会责任心的公务员和公民能卑奸地促进公共利益和公共服务，并为社会做出有益的贡献。四是在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性。满足公共需要的政策和项目可以通过集体的努力与合作过程得到最有效并且最负责任的实施。五是承认责任。。由于这些都是政府行政过程中所涉及的内容，所以政府就得为其行政后果承担相应的责任。六是服务而不是掌舵。对于公务员而言，利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益显得越来越重要，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。七是重视人而不只是重视效率。。
2农村社会保障制度现状及其问题
2.1我国农村社会保障制度现状
农村社会保障是以法律为依据，以国家、集体、农民投人为主体，对暂时或永久丧失劳动能力或因意外事故而在生活上发生困难的农户给予物质帮助的制度，其目的是稳定和提高农民物质文化生活水平。
改革开放以来，我国农村经济有了很大发展，农村经济和社会结构有了很大变化。随着社会主义市场经济体制的建立，农村工业化的发展，人口老龄化与家庭小型化，现行的农村保障体系难以为继，必须建立和完善适合现代农村状况的农村社会保障体系。根据我国目前农村需要的社会保障，其农村社会保障体系主要包括农村社会救济、社会优抚、社会福利、社会互助和社会保险五个方面的内容。关于“进一步完善农村社会保障体系”的问题，至少有两方面的含义:第一，目前政府已经重视农村社会保障问题，并已建立了一些初级的农村社会保障制度。第二，政府虽然已经开始重视农村社会保障问题，但与城市社会保障体系相比较，农村社会保障体系缺乏整体的制度设计，甚至有些地方已经终止农村社会保障的实行。
2.2农村社会保障制度存在的问题
①农村社会保障制度尚不健全，城乡社会保障差距大。就目前看，农村的医疗、养老、低保这三项最基本的保障形式，仅处在试点或探讨阶段。此外，农村社会保障相关的研究硬件设施也很差，而且在医保、社保信息化建设的硬件设施也巫待更新完善。②农村社会保障体制的法律缺失或有待完善。。由于这些社会群体的社会保障具有很强的特殊性，目前都没有系统的社会保障措施，尤其相关的法律保障措施，多数问题尚在探索阶段。③社保资金的筹集困难和筹资方式单一。农村社会保障的资金短缺问题在历史上就一直特别严重。国家虽然加大投人力度，但远不及农民对社保资金的需要。“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的筹资方式，致使大多数集体无力或不愿承担，国家政策很难落实到位，导致农村社会保障资金缺乏稳定性与持久性。④农民参保意识薄弱。受传统观念的深刻影响，农民养老一直是以土地为基础，以家庭为核心，靠子女赡养作为自身保障;部分农民收入较低，也交不起参保费用;而且农民的社会保障意识也比较淡薄，并不了解社会保障政策。⑤农村人口老龄化问题给农村社会保障制度的发展带来巨大的压力。随着城市化进程的加快和人口的迁移流动，改善了城市的人口结构，但同时也迅速地加快了农村人口老龄化的发展趋势，农村出现了大量的“留守老人”。农村老年人，特别是老年妇女在丧失了劳动能力以后，极易陷于贫困，而针对他们的社会保障制度基本缺失。
3进一步完善农村社会保障体制的措施
①加强农村社会保障相关政策制度建设。优先建立最低生活保障制度;逐步建立灵活弹性式的养老保险制度:包括基本养老保险、补充养老保险、商业养老保险等。一般地区普遍建立基本养老保险制度。经济发达地区，在参加基本养老保险之外，鼓励农民个人按照自愿原则，缴纳补充养老保险费和购买商业养老保险;加快推行新型农村社会养老保险政策;大力推行新型农村合作医疗制度，并在条件成熟和经济允许的情况下，逐步向城镇基本医疗保险制度过渡。
②加强农村社会保障法制建设，以法律的形式来保障农民的基本权利，使农村社会保障有法可依。目前，新型农村社会养老保险工作在整个农村社会保障体系中还处在试点探索阶段;失地农民及其他农民的社会保障也在摸索中。所以，抓紧制定被征地农民社会保障措施，逐步建立被征地农民生活保障的长效机制。抓紧制定农民尤其是农民工社会保险关系转移续接有关法律，解决他们在流动就业中的关系转移问题。通过系列立法来监管农村社会保障的实施，保障农民的基本权利。
③建立政府、集体和农户共同负担的多元筹资机制，创建稳定的农村社会保障筹资机制。财政投人能否足额并及时到位是农村社会保障制度建设的关键所在。一方面，中央财政、地方财政都要要明确各自责任和投资分配比例，适当调整财政支出结构，提高社保资金支出比例，加大对农村社保资金的投人。同时出于社会公平起见，农民作为农村社会保障的受益主体也理应负担其中的一部分费用。另一方面，鉴于中西部地区财力较弱，中央财政应对中西部省份的农村社会保障工作予以重点支持;对东部省份的贫困县、经济发展较慢的革命老区、少数民族地区等也应加大支持力度。
④加强社会保障政策的宣传，提高农民参保的意识。农民参保的意识普遍不高，对国家及地方政府的社会保障制度的政策落实形成一个很大的障碍。。
⑤积极探索和建立农村社会保障制度的统筹衔接。城乡差别客观存在，尤其是城乡二元经济结构的显著特点，决定了在相当长的时期内农村和城镇要分别实行适合各自特点的社会养老保险制度。经济条件较好的地方，尝试城乡统筹的农村社会保障体系。建立养老服务补贴制度，有条件的地方建立困难老人、高龄老人津贴制度，推动老年福利由救助型向普惠型发展。
⑥建立有效的农村社会保障的绩效评估机制。“无论采取何种标准，在传统的行政模式中，绩效管理都是欠缺的”。而服务型政府的建设，必然要求建立一套长久有效的政府绩效评估机制。所以农村社会保障政策的实施，也必须用有效的绩效评估机制来检验其落实的效果。这就包括对农村社会保障的基金管理、社保基金分级运营的核算管理机制和农村社会保障的队伍建设等方面的评估。
论文摘要：国家社会保障就是指国家为了稳定社会、经济发展，在国民面临疾病、年老、伤残、遭遇灾害、失业等困难时，给予他们物质、金钱帮助，从而使得国民的基本物质生活需要有了可靠的保障。农村社会保障法就是指在农村人民困难时给予他们以上的物质帮助，调整农民的各种权利义务关系，保障他们的基本生活需求。本文通过对国外农村社会保障法律制度进行分析研究，探讨了我国农村社会保障制度所存在的问题，从而提出了我国社会保障法律制度的发展方向。
我们国家的宪法已确定了我国农村社会保障目前的法律地位，现在我国农村人口是总人口60%以上，可是我国农村社会保障很长时间以来都是处于社会保障体系的末端，很多社会保障内容都没有将农民涉及在内。而国外农村社会保障制度的发展相对成熟，我们应该认真分析、借鉴国外社会保障制度，从而建立适合我国国情的农村社会保障体系。
1国外农村社会保障法律制度
1.1 德国农村社会保障法律制度
1957年，德国颁布了《农民老年救济法》，标志德国农村社会保障法律体系的开始，随后一系列的农民社会保障制度接踵而出，德国农村社会保障法律体系发展得相当成熟。德国农村社保的具体内容是:(1)农村社会保障对象。农村社会保障的法定投保人仅限于农场主和他们的配偶以及一起劳作的家属，而那些农业企业里面的雇员则不在保障的范畴，他们应享有普通工人的相关保障。。在德国，农村社保体系一般采取现收现付制度，资金来自政府补贴或者农民缴纳的保险费。但德国社会保障法另有规定，在农民缴纳的保险费不足时国家予以补足。(3)农村社会保障下农民所享有的条件。农民享受社保必须达到三个要求:首先，社保金的缴纳要求农场主上缴农业企业;其次，对于农村养老保险中，参保人的投保年限应在15年以上;最后，关于享受养老保险，其年龄必须在65周岁以上，并且退休。(4)农村社会保障的管理机构。德国政府部门对农村社保进行统一立法和监管。农村社保办负责具体事宜的执行。德国现有几十家农村社保经办机构，它们已经建立了农村社保经办机构总联合会。联合会对农村社保事宜进行全方位的监督和管理，同时也受到政府的监督和管理。
1.2 日本农村社会保障法律制度
1938年，日本制定了包括农民农村在内的《国民健康保险法》，其后，日本针对农村社会保障体系的建立，先后制定了《国民养老金法》、《农民养老基金法》等制度。日本农村社会保障制度最普遍、最重要的也就是这个《国民养老金法》，下面介绍它的内容。(1)日本农村社会保障制度的对象。《国民养老金法》规定了日本国民在大于20岁小于60岁的农民必须接受养老保险。(2)日本农村养老保险的金额规定。日本养老保险的参保者必须缴纳1.34万日元/月，保金缴纳困难者可以提交申请免缴，但退休后的养老保险金仅仅只有他人的1/3。①
其后，日本以养老保险为支柱的农村社会保障体系初步建立并开始得到迅速普及。到了1971年日本出台了《农民养老基金法》，对以前的《国民养老金法》进行了修订，本法规定，凡在20岁以上，年农业收入没达到900万日元的必须参与养老保险，同时在投保人65岁后，投保人不但可以得到“农民老龄养老金”，而且可以获得“特别附加养老金”，这是政府的特别补助。
1.3 国际组织对于农村社会保障的规定
(1)联合国对于农村社会保障的规定。联合国对于农村社会保障的相关规定可以追溯于《世界人权宣言》和《经济、社会和文化权利国际公约》。相关规定有，“人作为社会一员，有权享受社会保障并有权享受个人尊严及人格自由发展所必须的经济、社会及文化等各种权利的实现”(《世界人权宣言》第二十二条)。“人人有权享受其本人及其家庭健康所需的生活，举凡衣、食、住、医药及必需的社会服务均应包括在内”(《世界人权宣言》第二十五条)。“本公约缔约各国承认人人有权享受社会保障，包括社会保险”(《经济、社会和文化权利国际公约》第九条)。“本公约缔约各国承认人人有权享有能达到的最高的体质和心理健康的标准”(《经济、社会和文化权利国际公约》第十二条)。②以上所有条款都强调社会保障权，要求世界上所有人都享受，包括农民。
(2)国际劳工组织对于农村社会保障的规定。国际劳工组织对于农村社保的规定可以追溯到《农业工人伤害赔偿公约》(1921年)、《农业工人疾病保险公约》(1927年)、《农业工人残疾保险公约》(1933年)、《农业工人死亡保险公约》(1933年)、《社会保障最低标准公约》(1952年)等。它们规定了各国在进行社会各种保障活动时都应该包括农业领域的所有劳动者。其中，《社会保障最低标准公约》提出了世界各国的社会保障应遵守的最低要求，积极推动了社会保障在世界范围内的普及。③
2 国外农村社保视角下我国农村社会保障制度的发展
很长时间以来，我国政府对农村和城市都实行区别对待，在社会保障方面也一样，出现了“城乡二元制”的(下转第177页)(上接第123页)情况，从而使得农村社保出现了许多问题，比如:立法相对滞后，法律不健全;社会保障法所适用的范围非常窄;缺乏相应的监管机制等等。借鉴国外农村社保的相关经验，我国农村社保制度应该有着新的发展。
2.1 农村社保程度应该跟我国经济发展相适应
分析以上国外的农村社保经验，我们就可以发现，农村社保的发展应该跟本国的经济发展状况紧密相关。。支出过大势必会影响国家社保基金的积累，从而会削弱社会投资积极性，最终将拖累本国经济发展的速度。但是，如果社保过低将不能满足人民的基本生活需求，会影响人民的生活水平。因此，我国农村社保制度必须与经济发展相协调、相适应。
2.2 农村社保体系应该发挥政府的职能作用
德国和日本在农村社保上都设制了统一的社保机构，其中德国还设置了农村社保监管联合会，这些监管机构不但可以对农村社保进行监管，而且还能统筹安排社保资金，有效地解决了不公平现象。国外这些经验告诉我们，农村社保都是非盈利的，社会保障应该是一种公共物品，国家政府除了想法设法为农民增收之外，还要提供相应的资金保障，同时还要对农村社保进行有效的监管。所以，我国应该积极全面的加快农村社保监管机构的建设，加大政府在农村社保中的职能作用，从而确保农村社保制度的全面实施。
2.3 农村杜保机制应该有所侧重
德国和日本的农村社会保障制度告诉我们，一个完善的农村社会保障制度都是有所侧重的，德国和日本都着重强调农民的养老保险。所以，设立农村社保，应该采取一定社保项目顺序，循序而进但这些都必须依据本国的国情。在我国，农民面临的最大问题是生活水平低下、看病难、老龄化严重等。所以，我国农村社保制度应该着重优先建立这些方面的保障机制，必须建立一个以农民基本生活保障为基础、以农民医疗保障为重点、以农民养老保险为中心、其他社会保障项目为辅助的社会保障制度体系。从而保证我国农村社会保障制度以人为本，以民为中心。
3 结束语
我国农村社会保障制度还处于试行阶段，并不成熟，而国外的农村社会保障制度已经经历过数十年甚至上百年的历史，相对成熟，因此我国农村社会保障制度的建立和完善必须借鉴国外先进的农村社会保障法律制度，但同时也必须结合本国的国情，适合本国的经济发展情况，符合本国农民的真实意愿。
注释：
①应永胜.从德国和日本的经验谈我国农村医疗保障法律制度的完善[J].福建商业高等专科学校学报，2009(3).
②杨团，孙炳耀.资产社会政策与中国社会保障体系重构[J].江苏社会科学，2005(2).
③林嘉.社会保障法的理念、实践与创新[M].北京:中国人民大学出版社，2002.
参考文献
[1]刘翠霄.天大的事——中国农村社会保障制度研究[M]，北京:法律出版社，2006.
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