高新区管理体制改革与完善研究

()银川能源学院商学院,宁夏银川750199

刘向阳 周新军

)摘 要:我国高新技术开发区(简称“高新区”在其发展过程中形成了适应市场经济发展的新的管理体制机制,推动了区域科技创新和社会经济发展。随着市场经济的深入发展以及新时代高新区肩负的新的历史使命,这种体制逐渐显露出困境,表现为体制外摩擦、体制回归、机制僵化以“及成果认证滞后等。探讨问题深层次原因,包括高新区定位的偏差、政区合一”模式、制约监督弱化等。提出从政府治理向企业治理转变、行政管理向科技转变、集中管理向协调管理转变、权利型管理体制向服务型管理体制转变等思路。

关键词:高新区;管理体制;体制外摩擦;体制回归;绩效评价;改革取向

:/中图分类号:F276.44 文献标识码:A doi10.3969.issn.1672-2272.201911042j

0 引言

)我国高新技术产业开发区(以下简称“高新区”自开始成立以来,经过3取得了令0余年的快速发展,人瞩目的成就,为国家经济建设、科技进步和社会发展做出了突出贡献。同时,在高新区管理体制探索和创新方面也取得了重要的进展,尤其是为市区各部门处理政府与市场的关系提供了先行先试的经验。高新区不仅起到了技术经济的辐射作用,同时也发挥了体制机制上的引领作用。进入新时代,高新区在引领国家科技创新、进一步推动全国高新技术产业快速发展方面被寄予厚望。《国务院办公厅关于促进开发区《改革和创新发展的若干意见》国家高新技术产业开发区“十三五”发展规划》均对高新区的发展提出了明确定位。如何深化高新区管理体制改革,已成为一个十分紧迫而重要的问题。首先需要重新总结高新区的管理体制,全面梳理存在的问题,针对一些全局性的突出问题进行分析;其次,以问题为导向,结合高新区新的发展定位和目标要求,对现有的管理体制机制进行研究,提出进一步完善现有管理体制机制的对策建议。

制,在发展中发挥着非常重要的促进作用。“政府搭,台、市场唱戏”营造出的“新型政商关系”既体现了中国特色,也从原理层面确立了高新区管理体制和运行模式的合理性和合法性。高新区管理体制既体现了简洁高效的特色,又正确地处理了政府和市场的关“而立之年”的时候,管理体制已不能完全适应新时代高新区创新驱动发展要求。

关于高新区管理体制存在的问题,学术界已有较多的论述。胡志军等从体制惯性、路径依赖及体制不顺等多维角度分析了高新区管理体制存在的问题。寇作鹏将高新区管理体制问题归结为4个方面:①行政授权不够,宏观调控力度不大;存②行政体制不顺,在条块管理矛盾多;需进一步③行政执法有待规范,完善公平竞争环境;企业发展④产权制度改革滞后,缺乏活力。周海认为,现行的高新区管理体制存在着行政体制不顺、双重体制障碍、产权制度滞后以及独立性不强等问题。康江峰认为,我国高新区的行政管理体制存在传统体制回归、职能配置不够到位、机构设置不够合理问题。李金龙、何滔从管理理念、法定地位、行政权限、管理职能、运行机制和协调机制等维度对现行高新区行政管理体制与“二次创业”的不适应性进行了探讨,认为存在体制回归、管委会法定地位不清晰及行政权限落实不够、职能设定不合理以及运行机制不完善等问题。黄焕升、彭通认为,高新区系。随着高新区的快速发展,尤其是当高新区已过

1 高新区管理体制存在的问题

作为改革开放的一个产物,高新区在技术创新、科技引领中发挥重要作用的同时,也创造出有别于中国传统行政管理体制、符合市场经济发展要求的新体

“()基金项目:宁夏回族自治区重点研发计划项目(软科学方向)高新区管理体制改革研究”2018BEB03026

,,作者简介:刘向阳(男,硕士,银川能源学院商学院副教授,研究方向:经济学与营销管理;周新军(男,博士,银川1976-)1967-)能源学院商学院教授,研究方向:产业经济与投资学等领域研究。通讯作者:周新军。019年第12期44科技创业月刊 2

高新区管理体制改革与完善研究

管理体制存在的主要问题是体制外摩擦,主要发生在高新区管理机构与地方政府直属部门、高新区管理机构与城区特别是相邻的城区政府之间体制外摩擦。一方面可能导致制度供给主体缺失和制度供给不足;另一方面可能会增加现有制度向新制度更替过程中的制度创新成本。上述研究既总结了高新区管理体制存在的一些共性问题,也揭示了一些个性化问题,为客观认识高新区管理体制机制中存在的问题提供了参考。不足的是,这些研究缺乏从更深层次的视角来进行挖掘分析。

高新区管理体制在不同的发展阶段存在着不同的问题,有些问题是阶段性的,有些问题则是长期性的。其管理体制存在的突出问题主要集中在以下几个方面:

()体制外摩擦不同程度存在。体制外摩擦主要1

是由高新区与周边地区之间因体制不同而产生。物理空间的自然连接必然会带来新旧两种体制的碰撞,但由于利益的争夺日益激烈以及它们分属于了不同的上级管理部门,造成消除这种摩擦的成本日益加大,制约了高新区的渗透力和影响力。体制外摩擦日益成为高新区发展的最大制约因素之一。

()体制回归现象愈演愈烈。高新区业已建立的2

技部、财政部、国家税务总局联合颁发了《高新技术企《业认定管理办法》高新技术企业认定管理工作指,引》使认证工作有章可2016年又对其进行了修订,程度存在,例如,认证程序设计、中介机构的认定、评估专家选择、监督管理以及审计和纠错机制等环节都有待加强。中介机构和评审如何做到客观、科学评审;审计部门如何认真履行企业收入以及研发投入等数据的审计责任等。只有这些机制均顺畅运行,才能保障高新技术企业认证。

依。但高新技术企业认证工作比较滞后的状况不同

2 高新区管理问题产生的原因

()地方政府对高新区发展定位。表面上看高新1

区发展定位与其管理体制没有直接关系,但实际上它从源头上决定了高新区管理体制的性质、架构、岗位职责、考核机制等核心要件。国家层面对高新区每一阶段的定位是十分明确的,但在实际执行中各地高新区在定位上均存在不同程度偏移,有的高新区致力于经过计算分2005年火炬计划统计资料的相关数据,析,得出了2005年53个国家高新区功能偏离系数。数据分析表明,国家高新区在其发展过程中普遍存在功能异化与偏离现象,只有极少数国家高新区如北京、杭州、深圳高新区的异化与偏离程度较小。功能偏离造成的结果主要表现为:一方面与其所在的开发区在发展模式上形成雷同,出现争项目、争投资、争政策、抢人才的现象;另一方面与其相邻的行政区在土地开发、社区管理等方面产生了体制外摩擦,进一步衍生出一系列的体制问题。例如,由于高新区的规模扩张以及功能的扩展,高新区管委会办事机构相应增加,人员必然随之膨胀;考核机制也必然以招商引资和G目前我国对国家高新区的考核都是DP为核心,电子等产业几乎是所有国家高新区的选择,各高新区之间产业结构雷同,难以确立自身的优势。高艳慧等认为,不够完善的考核机制一定程度上导致了园区定位不明确。

()政区合一导致了高新区管理体制的回归。为2

了解决体制外摩擦,有些地方采取将高新区与行政区合并为一体的办法,即所谓的政区合一的模式。根据2009年国家科技部火炬中心对高新区管理体制的调查,政56家国家级高新区中有16家实质上采取了“不仅会使高新区向传统行政管理体制复归,而且还可能导致行政区制约。不过,他们提出对高新区和行政

大规模土地开发和招商引资。陈家祥(应用2009)

面向市场经济的管理体制和机制逐渐向高度集中的行政体制回归,或者说向转轨体制回归(介于两种体制的中间地带)迈进。主要表现在几个方面:①作为高新区的枢纽中心和指挥中心的管委会行政管理体制趋于僵化,改革有待完善;②部分管委会职能定位不清楚,管理层次多,行政效率较低,行为不够规范的问题不同程度存在。

()运行机制较为僵化。由于行政机制僵化和占3

据区域运转的主导地位,受其影响其他机制僵化的问题也越来越突出。作为高新区,宏观运行机制主要包括管委会政策和服务传导给企业的机制,微观运行机制主要包括企业运营和区内生产要素聚集与交换提供专业配套服务的机制。高新区管委会经过多年的发展和演变,目前已形成了相对稳定的管理机构和办事制度,但受传统行政惯性的影响,许多高新区管委会有着管理多头、审批主体过多、办事程序复杂等弊端,存在运行机制的功能性障碍。后者的问题主要体现在以下3个方面:很多高新区基①科研体制僵化,本上照搬原有体制,没有独特的创新机制:②融资体制不全面,缺乏融资平台和融资机构;③中介服务机制不完善。存在机构不齐全、规模小、独立性较差的现象。

()高新技术企业的认证机制欠缺。2科4008年,

以这两个指标作为主要评价指标,以至于制药、汽车、

“区合一”运作模式。程郁等(认为,政区合一”2013)

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区的合并不能贸然地否定,也不能将政区合一体制简单定论为体制的复归,因为当前普遍存在的高新区与行政区合并现象,实质上是在现行制度体制和发展模式下地方政府追求创新发展的合理化制度选择。但从实际合并效果来看,并没有取得预期的效果,“政区合一”体制并没有解决体制摩擦问题,反而是把体制外的摩擦转移到了体制内,并进一步放大。合并的规模越大,问题就越多,摩擦就越大,办事效率也越低。据笔者的调查,有的合并区存在着相当突出,体8种工资和福利制度,同工不同酬的问题制并轨存在着相当大的难度。

迅速发展(3)高新区管理体制受到旧体制的制约,经济地位快速提升,区内环境日益完善。高新区,待遇相对优越,容易引发了周边区域的广泛关注,因而在一定范围内形成了各方对高新区排挤现象。最明显的有两种方式:一种是消极合作,一些相关区域和相关部门出于一种本能的嫉妒心理不时给新体制“添堵”,采取不合作、不支持甚至暗地里抵制等态度;另一种旧体制的因素无形中影响到高新区。导致高新区管理人员整体素质不仅不能提高,还出现了下降的趋势。

在高新区发展过程中涌现出了一大批敢创新(4

)高新区拼搏进取精神有待强化。不可、敢担责否认,的典型人物,他们为高新区的发展做出了杰出的贡献。但随着高新区的迅猛发展,安于现状、得过且过的心理,导致管理层面也不同程度存在用人制度改革进展缓慢。

的管理模式也带来了廉政风险(5

)监督机制、政治生态环。境一方面欠佳。,高高新区的相新区独特对独立性和权力的过分集中使得主要领导失去了监督,成了利益的获得者和输送者。由于高新区巨大的经济收益,管委会机关和企事业单位的领导层享有较高的待遇。另一方面,高新区纪检委力量相对薄弱且职责不清。加上高新区享有的某些特权与廉洁规定的模糊边界,使得监督难度加大。由于这些方面的原因,近年来高新区领导干部被查处的也不在少数。

深化高新区体制改革路径

党的十八大以来,国家针对创新创业出台多项体制机制改革的政策方案,包括《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》《关于加快构建大众创业、万众创新支撑平台的指导意见》《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》《国家高新技术产业开发区“十三五”发展规划》等。高新区需要在这些文件精神的指引下进行体制

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019年第12期机制的深化改革。

3.1 新区市场经济发展的需要(高新区管理体制改革理念

1

)实现由政府治理向企业治理的转变,高新区管理主体尽快实现。适应高身份的转换,即由政府治理向企业治理转变,让企业成为高新区发展的真正主角,新区前两次创业(2

)政府做好服务。实现行政管理向科技管理的转变,政府需要通过行政手段在基础设施。如果说高和土地开发等方面为企业的发展提供保障,但到了第三次创业阶段,管委会的中心工作需要实现重点转移,即从行政管理转移到科技管理。一切管理的出发点和归宿都是要实现企业的创新发展,扶持高科技企业和产业,尤其是培育世界级的科技型创新企业。变。(目前大多数学者倾3

)实现从集中管理型向横向协调性管理模式转向于将高新区管理模式划分为政府主导型管理模式、企业主导型管理模式和协作型管理模式,无论是哪一种模式,进入第三次创业阶段后,需及时调整战略发展方向,从过去集中管理型方式转向横向协调性管理方式。所谓的协调既包括管理边界之外的各种利益关系的协调,比如体制外摩擦等,同时也包括体制内的各利益主体的利益协调。体制之外的横向协调管理主要由上层组织来完成,例如由一位市级领导来分管高新区及周边区域,这样可以避免政区合一带来的弊端,既化解了矛盾,又保持了各自区域的相对独立性。

高新区在服务型政府管理方面(4

)实现由权利型管理向服积务累型了管比理较体丰制富转的变经。验,但从发展的角度审视,还远远不能满足高新区功能定位以及高新技术企业的客观需求。高新区管委会由权利型管理向服务型管理体制转变,集中精力做好基础保障服务、金融服务、人才服务、各种手续办理、专利申报等方面的服务。

3.2 高新区管理体制改革路径

高新区管理体制改革的核心任务是加快管委会行政管理体制改革的步伐。可从内外两个方面入手。外部改革是加快市级机构对高新区简政放权的进程,这样可以为内部行政管理体制改革创造有利的外部条件。内部改革的重点包括:

和排头兵(1)干部人事制度改革,高新区管委会应率先进行新一轮人事制度。作为改革开放的试验区改革。按照2019年3月中共中央办公厅印发的《公务员职务与职级并行规定》落实有关要求。严格控制

编制,并严格实行专业化管理,真正把懂科技、金融和服务管理的内行官员选拔到领导岗位上来;以,行政体制管理全面向企业管理体制过渡5年为过渡期。按3高新区管理体制改革与完善研究

照现代企业制度的要求形成公司治理结构,形成有效的内部制约机制。在此过程中,加强监督管理,市级应定期派巡视组到高新区进行重点巡视,按照巡视的有关规定认真查找问题、发现问题、惩处违纪行为;提高进人门槛,确保增量的高质量。存量人员要做到精简优化,根据业绩调岗调职,实行动态化、常态化管理。新进人员要在整体素质、专业能力、阅历及经验方面符合高质量要求;改革完善考核办法,围绕高新区的定位和核心任务设计指标,比如把高科技企业引进、孵化、培育数量作为首要考核指标,突出高新区的主要定位。同时要把人才培养、为高科技企业提供服务质量、创新发展平台等作为重要指标。

二是进一步明确高新区的功能定位。鉴于大部分高新区已完成一、二次创业,并进入第三次创业阶段,高新区需从土地开发和区域扩张,聚焦到高新技术的创新和推广应用,营造不同的创业平台,为高新技术发展提供动力机制。为此,一方面国家有关部门要对高新区发展方向进行实时把控,对那些脱离预定轨道的高新区要实行挂牌督导,对严重者要实行“黄;牌”警告,对拒不执行者要取消高新区的“番号”另一方面,对高新区的考核指标要进行调整,把与有关高新技术紧密相关的指标作为第一级考核指标。此外,要严格控制高新区审批数量,对于不具备条件和不符合要求的申报要拒之门外。切实提高高新区的审批质量,严防各地大搞高新区的行为。

三是深化科技体制改革。针对科技体制存在的问题,加快推进科技体制改革的步伐,制定新的改革措施。比如,郑州高新区积极探索职务科技成果权属混合所有制改革;成都自创区园区“证照分离”方案,“沈阳1政策措施通过放权、引智形成并放大政0条”策合力,将示范区打造成为全面深化改革的“试验。这些都是有益的改革尝试,田”可在试验成功的基础上加以推广。

四是利用技术手段简化办事流程。提高网上服务业务的比重,变窗口服务为网上服务,纸质服务为,电子服务,跑腿办事为“鼠标办事”能够在网上作业的全部实行电子化办公。这种方式不仅节约办事空间,大大提高了效率,有效避免了机构臃肿、人浮于事的老体制弊端。同时,也使众多业务公开透明,维护了体制运行过程中的公平性和公正性。

全方位地为企业开办经营提供便利化服务为目标;

4 结语

高新区管理体制曾在其初期和中期发展过程中发挥了比较重要的作用,其创新模式为市区旧体制改革提供了有益的经验。随着高新区的发展,高新区管理体制存在的问题也逐渐显现出来,有的问题已成为高新区进一步创新发展的制约因素,如果不加以改革,高新区很难承担新时代赋予的新的历史重任。如,何破除园区体制机制“负效应”已成为高新区第三次创业首先需要破解的一个重大理论和实践问题。本文提出的思路主要是针对第三次创业管理体制改革的初步设想,是对管理体制变革趋势的展望,需要进一步深化研究。

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(责任编辑:要 毅)

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