基于过程管理的科技计划项目廉政风险控制策略研究 基于过程管理的科技计划项目廉政风险控制 策略研究水 １．福州大学经济与管理学院，福建省发展战略研究会２．福州软件职业技术学院财经系 卢长宝 彭 静 ［摘要］ 在国家持续加大科技投入力度的同时，涉及科技计划项目的腐败行为也呈现出高发态势。为制定科学的项目廉政风 险控制策略，有必要根据过程管理的理论框架，对科技计划的项目生成、项目受理、项目立项、项目实施、项目变更、项目 验收等环节中可能存在的廉政风险点进行分析和识别，并从行政问责、声誉机制、制度规制、文化规制、纪检监督、社会监 督、媒体监督以及委托机构监督等方面设计系统化的防控策略，进而筑起科技计划项目管理廉政风险控制的“铜墙铁壁”。 ［关键词］ 过程管理科技计划项目 廉政风险行政问责 声誉机制 随着科技计划项目在推动区域创新和社会进步方面的积 极作用日益凸显，国家在科技活动上的投入也迅猛增长。据 １．２过程管理理论 过程管理是“一个组织为了达到一定的目标而对实现目 标的全过程及不同阶段进行的组织、规划、控制和调整”【３ Ｊ， 统计，２０１２年国家科技计划中央财政拨款２９６．８３亿元，比上 年增长６．２％ｌ】］。然而就在如此大好背景下，各种与科技计划 涉及组织关键业务过程的设计、控制和改进。过程管理的主 要做法是通过专门的过程设计，使目标具有可控性，然后冉 一项目有关的腐败案件也呈现 高发的态势。这些案件的发生 不仅严重破坏了科技计划的效果，而且严重损伤了科研诚信， 充分暴露了科技计划项目体制与管理中存在的漏洞及主要矛 盾。综合研究文献和各地实践来看，围绕科技计划项目生成、 受理、立项、实施、变更及验收的过程，开展积极的廉政风 险控制已成为一种趋势。为此，本文期望运用过程管理的理 论框架，就科技计划项目管理中存在的廉政风险点展开缜密 的剖析，从而制定出体系化的廉政风险控制策略。 级接一级地分解到组织的内部，以保证达到更高的绩效， 最终实现组织设定的各项目标。在具体实施中，过程管理强 调对问题的及时反馈和处理，并通过及时抽查等方法，监控 具体单位及具体工作的关键环节，并不断回顾、预测与调整 管理手段。综合来看，过程管理既强调严格执行既定的过程 控制要求，也强调持续的监控以保证监督压力的持续存存。 鉴于过程管理理论的系统性及其对Ｔ作控制的帮助，它正被 引入到科技计划项目管理以及廉政风险控制体系的设计之 中［４，５１。 １科技计划项目过程管理 １．１科技计划项目的内涵 科技计划项目是根据经济社会发展需要和科技发展战 １．３科技计划项目过程管理的流程及内容 从国家以及地方性科技计划项目的科研过程来看，科技 计划项目过程管理有一个比较明确的阶段顺序＿６ Ｊ。在此，以 福建省科技计划项目管理为例，根据科技计划项日管理任务 的阶段性，以及各个阶段所包含的关键决策点，将科技计划 项目的过程管理分为项目生成阶段、项目受理阶段、项目立 项阶段、项目实施阶段、项目变更阶段、项目验收阶段等６ 略，由国家和各级政府组织实施，由具备一定条件的科研院 所、科研人员或企事业单位承担，并在一定时间内为解决一 个复杂的综合性的科学技术问题而确定的研究与开发活动。 这一活动具有探索性、独创性、新颖性、实践性并有可能失 败等特点 Ｊ。 个阶段，具体如表１所示。 基金项目：福建省科技厅软科学项目（２０１３Ｒ００５９），福建省高等学校新世纪优秀人才支持计划（ＪＡ１２０３３Ｓ）。 ５４ ２０１５年第８期（总第１Ｏ４期） ■重圜 科技营理 表１ 科技计划项目过程管理的关键环节及具体流程 ＨＡｔ ｘｔ＾ＫＥ）ｃｕＥ 从表１可看出，科技计划项目的管理是连续的，存在多 个环节与多个责任部门。事实上，这也要求每一个部门都必 须承担相应的责任，且每一环节及具体岗位的负责人都必须 得到严格的监督，否则都有可能出现问题。在此，结合表１。 对以上所有环节的主要管理内容与关键节点开展详细的描 述。 ２科技计划项目管理廉政风险 ２．１廉政风险的含义 廉政风险是一个与国家行政管理有关的概念，有其独特 的内涵。郑国军、刘爱涛 指出，“廉政风险就是党员干部在 行使权力、执行公务或日常生活中发生腐败行为的可能性”。 邓纯Ｅ８］认为，“廉政风险是在廉政机制、廉政建设和廉政行为 方面，因不稳定性、不确定性、不透明性、不公平性而可能 第一，项目生成包括项目规划和发布申报通知，其规划 的科学性将影响到整个科技计划项目的整体质量。该环节的 关键在于项目调研与设计的专家选择。第二，项目受理涉及 引发的公权使用不当与失当的风险，及其衍生的一系列社会 问题”。结合以上定义可以看出，发生廉政风险的主体是拥有 公共权力的党政干部或公务人员，发生时点是在执行公务或 日常生活中，最大的特点在于它是发生腐败行为的可能性， 主管单位推荐、业务处形式检查和项目评审等关键节点，其 主要任务在于申报者所在单位和相关业务处室按照具体资质 要求对项目申请进行受理并进行首轮筛选。申报门槛的设定 是这一环节的关键。第三，项目立项涉及形式审查、技术审 “可被发现、可被描述并可防范”【９】。因此，廉政风险控制的 关键在于识别廉政风险点，即产生廉政风险的具体环节或岗 位，并对其展开严格的监控。 ２．２科技计划项目的廉政风险 根据上文对廉政风险含义的界定，结合科技计划项目的 内涵与过程管理的框架【４】，本文将科技计划项目廉政风险界 定为，“科技计划项目行政管理部门的领导干部或公务人员出 于私利而在项目生成、受理、立项、实施、变更、验收等环 节中对公共权力的私用、误用、错用、乱用、滥用或通过交 换等方式引发的对公共权力造成损害的风险”。 查、管理评审、领导审批、下达计划、资金拨付等主要内容。 其关键在于评审专家选择、评审标准制定、合同内容确定。 第四，项目实施主要包括合同管理和项目执行管理。合同管 理主要指项目承担单位或个人必须严格按照合同实施科技计 划项目，行政主管部门以合同为依据对项目执行情况进行审 核。项目执行管理是指主管部门可根据工作需要，安排一定 的时间，对该业务处室负责管理的项目有计划、有重点地进 行跟踪检查，并对项目实施过程中出现的问题及时处置。第 五，项目变更主要是指在项目执行过程中，由于出现无法抗 拒的困难，需对项目的研究目标、内容、计划进度等作变更 时，由项目承担单位提出申请，业务处室提出审查意见，科 在某种程度上，科技计划项目行政管理部门比其他部门 更有可能产生“权力寻租”和决策腐败行为。究其原因，与科 技计划项目拥有大量待分配的公共科研经费有关。事实上， 由于科技部门及相关工作人员掌握了经费分配的权力，因此 技主管部门会同财政部门审核同意后调整计划和变更合同。 其关键在于必须按照变更程序受理变更申请。第六，项目验 收，对于一般项目通常采取通讯评审，重大项目则一般通过 组织专家评审会的方式进行验收。其关键在于评审时专家选 择、标准制定、评审效率。 也导致在分配过程中，有了向最终使用者——申请单位或个 人开展“寻租”的机会。根据公共物品管理的研究成果来看， 作为公共经费的管理者，具体负责人会因为不是自己的钱， ２０１５年第８期（总第１Ｏ４期） ５５ 基于过程管理的科技计划项目廉政风险控制策略研究 而不会产生管好或用好“每一分经费”的内在动机，因此在面 对诱惑时，难免会出现为寻租者提供便利的做法，并由此获 得利益。于是，在寻租者和收租者之间便形成了围绕科技计 划项目经费分配的瓜分机制。这不仅造成资金配置的低效 率ｌ ，而且也使得大量经费成为“租金”，并隐蔽地“回流”到 １少数科技计划管理者的手中。 ２．３科技计划项目廉政风险典型案例 近年来国内发生的科技计划项目典型腐败案件涉及过程 管理的各个环节，主要表现为“权力寻租”与“暗箱操作”等违 法违规行为。以下将对这些典型腐败案件发生的时间和地点、 行为主体、发生节点及特点这五个方面的信息进行整理，总 结腐败发生的特点，具体如表２所示。 表２国内科技计划项目腐败案例汇总表 从表２可看出，科技计划项目腐败案件的发生主要与各 环节的监管缺位有关，因此在考虑具体治理措施时应考虑以 下几个关键问题。第一，对使用公权者而言，缺乏监督或惩 处力度不足、法规法制不健全是主因，因此需建立更严格的 制的作用。 ３基于过程管理的廉政风险控制策略 通过梳理以上典型腐败案例可以看到，科技计划项目管 问责制度，并配合廉政风险控制体系的建设，在制度上找到 遏制腐败的办法。第二，申请者学术积累不够、急于求成、 贪图名利；第三方机构定位不清、缺乏监管，是另类的公权 泛滥。为此，亟需改变现有的科研评价机制与第三方监督机 制，并建立必要的声誉机制，让违规者付出更高的代价。第 ，理廉政风险主要发生在项目生成、受理、立项、实施、变更、 验收等环节上。为此，有必要以设计各环节廉政风险点为重 点，通过建立科学的监督组织体系，从而在全社会形成科技 计划管理的舆论监督和法律监管的双重约束机制，最终构建 起科技计划项目管理廉政风险控制策略及管理体系，具体如 图１所示。 由于寻租和行贿在很多场合都是建立在传统关系文化之 上的，因此有关科技计划项目廉政风险控制还应注重文化规 图１ 科技计划项目管理廉政风险控制策略及管理体系 ５６ ２０１５年第８期（总第１Ｏ４期） ．■ 圜 科技管理 ＨＡｌ ＸＩＡ ＫＥ ＸＵＥ 兰古台图１来看，科技计划项目管理廉政风险控制策略及 管理体系有以下重要特点。第一，策略及体系包含了两个重 要圈层，分别是廉政风险管理体系的“内部管理层”和“外部监 督层”。第二，内部管理层处于图正中央的虚线范围内，按照 科技计划项目全生命周期管理以及过程管理的思路，对“廉政 风险”开展系统的评估，并据此设计每一个阶段的廉政风险 点，从而对权力形成制约，并开展廉政风险监管。第三，图 的外层是外部监督层，突出廉政风险控制组织设计和体制规 制的必要性。在组织设计方面，需要突出科技主管部门的纪 检部门、外部监督机构以及社会舆论、媒体监督的重要性。 在体制规制方面，主要是通过完善制度，打好管理基础，并 通过积极构建廉政的文化氛围，提升管理者和科研人员的素 质和道德水平。此外，突出行政问责机制在防控廉政风险和 提升管理绩效方面的作用，突出声誉机制在强化申请单位、 申请个人以及其他利益相关者科研责任方面的作用，利用声 誉让失信者无所遁形，接受社会和法律的双重谴责。以下将 对廉政风险控制策略及管理体系做进一步的解释。 ３．１科技计划项目管理廉政风险点识别及管控内容 科技计划项目廉政风险点设计集中体现在风险点识别与 分析、风险处置、监控和效果评价等内容上ｌｌ 。在此按照科 技计划的一般管理过程来分析其中的共性问题。 ３．１．１项目生成的风险点及管控内容 项目生成环节最重要的内容就是编制和发布《申报指 南》，目前它正面临着巨大的廉政风险挑战。第一，指南涉 及的研究领域很广，需要科学的调研方法以获得真实的需求 数据，从而保障规划的准确性。然而，参与调研的专家或具 体部门的公务人员有可能为一己私利，暗中收受申请单位或 个人的贿赂，采用不当的调研方法或者利用程序漏洞，从一 开始就违背科学性原则，从而使提出的选题打上了“人情”的 烙印。第二，申报指南的选择权掌握在行政管理部门的领导 手中，如果决策权缺乏约束和监管，就容易滋生“权力寻租” 现象，导致唯长官意志行事。 ３．１．２项目受理的风险点及管控内容 项目受理环节的主要内容是具体部门依据指南要求，对 申请书进行形式审查，确保申报者、申报课题以及项目形式 上符合要求，同时使用计算机申报软件，确保申报者及课题 组主要成员不同时兼报多项目、申报项目不同名、与先前研 究重复等现象。对一些工业、农业类的科技项目来说，还需 要提供项目或技术“查新”的结果，从而证明该项目的新颖程 度ｆ１ ］。虽然只是形式审查，但依然存在极大的廉政风险，具 体表现为，主管部门领导或公务人员与申报单位或申报个人 相勾结，索取、收受他们的礼金、有价证券或其他方式的贿 赂好处，对不符合资质条件的项目予以受理，并在资质审查 中敷衍了事，走过场、讲形式，甚至在评审会上千预或引导 专家违规评审，强行让不符合条件的申报材料通过形式审查。 ３．１．３项目立项的风险点及管控内容 立项管理的廉政风险主要体现在专家技术评审和管理评 审过程中。第一，少数专家会因为部门、个人利益或人情关 系等丧失中立的立场【Ｊ 。与此同时，行政管理部门未能建立 有效的专家评审约束机制，无法对专家道德风险进行制度约 束。第二，管理评审中缺乏必要的质量控制标准，经常在过 去的经验和长官意志之中寻求区域间的投人平衡，容易导致 职能部门权力过大，从而滋生权力寻租等腐败行为。上述问 题最终导致质量较差的项目通过评审，给整个科技计划项目 质量控制埋下了隐患。 ３．１．４项目实施的风险点及管控内容 项目实施既是科技计划项目管理廉政风险控制的关键环 节，也是最薄弱的环节，具体廉政风险如下。第一，项目执 行与职能部门管理严重脱节，监管力度、频次以及总量都严 重不足。实际上，大多数科技计划项目都未得到一次以上的 监督或者其他形式的抽查，最终导致忽略了对项目实施的监 管。这一管理漏洞极易造成行政管理人员不正确履行职责或 者不作为，导致失职渎职、以权谋私等廉政风险。第二，职 能部门未能严格按照合同要求，对照申请书以及合同中承诺 的阶段目标进行必要的检查，不作为、慢作为甚至乱作为， 导致合同约束力不断降低，也无法对执行过程中造假等问题 进行有效的监督。监管漏洞极易引发申请单位或个人对职能 部门管理人员进行利益诱惑或施加不正常影响，最终产生权 钱交易等廉政风险。 ３．１．５项目变更的风险点及管控内容 项目变更与项目受理环节出现的廉政风险基本一致，主 要是上级主管单位或个人审查不认真、敷衍了事，程序不严 谨，对企业收受贿赂等。值得指出的是，如变更设计到追加 科研经费或降低成果标准的情况，则更容易出现上述廉政风 险。为此，有必要针对变更的具体情形做出明确的规定，从 而有效防范一些科研主体利用变更达成自己的私利。 ３．１．６项目验收的风险点及管控内容 项目验收的廉政风险主要表现在“验收评审”及“成果管 理”等环节中。第一，部分官员出于“权力寻租”需要，对不符 合验收条件的项目批准验收，或干预、引导专家正常评价项 目，为项目完成单位说情。第二，优秀成果奖励是目前成果 管理的重点，然而在优秀成果“申报、推荐、评审和授予”等 环节中同样充斥着权钱交易。 ３．２科技计划项目管理廉政风险监督组织体系 ３．２．１行政问责机制 行政问责制是一种针对行政权力进行监督和责任追究的 ２０１５年第８期（总第１０４期） ５７ 基于过程管理的科技计划项目廉政风险控制策略研究 制度，它包括对政府决策前的信息进行论证，对政府行为过 程中的遵纪守法和工作表现进行评估，以及对政府行政结束 后所进行的质询等，其中均包含制裁措施的应用 ］。科技计 划项目管理的行政问责机制首先应明确各主管部门在不同过 程管理模式中的职责，弄清其职权范围。而职责界定为设定 廉政控制目标并借助绩效管理的方式，开展针对领导干部的 防控策略设计奠定了良好的基础。其次，应制定规范的问责 制度。完整的科技计划管理问责制度应当包含：问责依据、 问责原则、问责对象、问责发起、问责启动、问责内容、问 责主体、责任划分、责任标准、问责程序、追究方式、问责 救济等部分，具体内容将另文加以阐述。 ３．２．２声誉机制 ｆ＿｝１于申请单位、申请个人和第三方机构不受或少受行政 约束，因此对于这些主体的过程管理，主要是借助声誉机制 加以协调控制的。声誉机制是指建立在重复关系之上，依赖 博弈双方形成的声誉，对欺诈和违约进行惩罚的机制＿ 】。科 技计划项目的声誉机制以提高失信成本为基本出发点，保证 诚实守信的申请单位、个人和第三方机构的合法权益，使失 信者声誉受损并受到应有的惩罚，承担相应的责任，付 高 昂的失信代价，从而有效防止和惩治科研腐败行为。 除了构建行政问责机制和声誉机制外，科技计划项目管 理廉政风险监督组织体系还包括健全制度规则，制定出标准 化、程序化并具有较强可操作性的制度。加强纪检督察，建 立阶段性绩效评估与抽查制度，对科技计划项目执行的关键 节点、关键部门、重大项目、重点区域、共性问题等开展专 项调研、检查以及效能监察，确保科技计划项目管理的绩效 监督与行政问责机制建设的深入推进。强化社会监督以及媒 体监督功能，邀请社会公众和新闻媒体对过程管理中违反各 类制度及规定的违规行为进行举报和曝光，从而增加行政部 门的道德监督途径，进一步加大违反责任规定的惩处力度， 让廉政风险控制机制接受社会监督。构建廉政的文化氛围， 提升管理者和科研人员的素质和道德水平。 ４结束语 本文借助过程管理理论分析框架，探索了科技计划项目 管理关键环节之间的内在联系，识别容易发生腐败的关键过 程和风险点，进而归纳并总结相应的风险控制策略及管理体 系。在此也希望以此为契机，在未来的研究中进一步理清科 技计划项目管理体制中存在的弊端，制定更为严格的腐败惩 治和预防措施，从而使科技计划反腐决策的过程管理、组织 ５８ ２０１５年第８期（总第１Ｏ４期） 体系、专业化管理与计划监督之间更加匹配，最终建立更有 利于促进社会经济发展的科技计划项目廉政风险控制的长效 机制。 参考文献： ［１］中华人民共和国科学技术部发展计划司．国家科技计划年度报告２０１ ３ ［ＥＢ／ＯＬ］取自ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｍｏｓｔ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｍｏｓｔｉｎｆｏ／ｘｉｎｘｉｆｅｎｌｅｉ／ｇｊ ｈ／２０１４０４／ ｔ２０１４０４２２１ １２８２２．ｈｔｍ，２０１４—０４—２２． ［２］王忠乎．现代项目管理在科技项目中的应用研究ＩＪＪ．中国科技论坛，２００６ （６）：２８—３１ ［３］姜午驹．项目过程管理与执行能力［ＪＪ．内蒙古科技与经济，２００６（１ １）： ２７．２８． ［４］卢长宝．科技计划项目外部关联机构管理机制研究【ＪＪ．发展研究，２０１０ （１１）：８９．９ｌ ［５］卢长宝，冯仁炯，陈宇 等．福建科技计划项目过程管理模式研究［Ｊ】＿发 展研究，２００８（６）：６５—６７． ［６］６宋东林，葛苏行．我国科技计划项目全生命周期过程管理模式研究［Ｊ］．科 学管理研究，２０１０（２）：４６．４９． ［７］郑国军，刘爱涛．廉政风险防控结合机制之初探［Ｊ］．法制与社会，２０１２ （３１）： ｌ３４—１３５． ［８］邓纯．沦我国现阶段的廉政风险防控［ＪＪ．今日中国论坛，２０１３（１５）： ３３８—３３９． ［９］董立人．廉政风险评估预警研究【Ｊ』ｌ唯实，２０１２（３）：３５－３７． ［１０］王欣，贾元华，马晓１｛－．国家科技计划项目立项中的寻租博弈分析＿Ｊｌｌ科 技进步与对策，２０１１（４）：２７．３０． ［１１］林春挺．广东科技厅正副厅长均落马、系统腐败窝案波及逾５０人［Ｎｌ第 一财经日报，２叭４—０２．１７ ［１２］涂峰，等．省纪委：省科技厅党组副书记张明涉嫌严重违纪ｌＮ】．南力郁 市报，２０１４．０３—１７ 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