ＬｅｇａＩ Ｓｙｓｔ ｅｍＡｎｄ Ｓｏｃｉ ｅｔ ｙ ｛ｌ；ｌＪ占缸金 ２ ０ ０ ９。４（下） 关于我国乡镇政府职能转变的一些思考 魏希赖文玉 摘要 乡镇政府是我国最基层的一级政权组织，其职能发挥得好坏，直接关系到农村社会稳定与发展。由于我国乡镇体 制存在的弊端使得乡镇政府职能在转变中出现了一些问题。针对这些问题，提出了发展乡镇经济，增强乡镇政府威信，提高 干部自身素质，建设服务型乡镇政府等对策建议。 关键词乡镇政府职能转变建议对策 中图分类号：Ｄ６３８ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００９－０５９２（２００９）０４．２８１—０２ 乡镇政府是我国最基层的一级政权组织，是党和政府联系广大人 职能划归部门后，其过剩的人员并没有得到相应的分流和精简，相反 民群众的桥梁和纽带，其职能作用发挥的好坏，直接关系到农村经济 在人员安置方面，乡镇成了变相的“收容所”。乡镇机关冗员问题不仅 的发展和国家政权的稳定。随着我国政府改革的不断深入，我国乡镇 容易造成争权夺利、相互扯皮、人浮于事、效率低下，而且也给乡镇政 的形势发生了深刻的变化。如何适应新的发展形势，推动农村经济社 府造成了巨大的财政压力。由于人员超编，许多乡镇不能达到平衡预 会的快速发展对乡镇政府职能的转变提出了更为迫切的要求。０在当 算，严重影响了乡镇政府的正常运转。 前乡镇政府职能转变问题上，现就其当前面临的困境以及应该采取的 （二）大量的历史遗留问题未得到解决，这严重削弱了乡镇政府的 对策措施谈些认识与思考 威信 一、我国乡镇政府职能的现状与困境 首先，各个时期的大开发、大建设给农村、农业、农民留下了大量 （一）乡镇财政不足，赤字突出 的历史遗留问题。首先是征地遗留问题，直接涉及的是农民利益受到 这严重影响了行政职能的发挥。乡镇承担了许多本该由上级政 损害和失地农民缺乏有效的社会保障。其次，大量农民权属难归的问 府承担的事权，绝大多数乡镇财力紧张，财政自我保障功能萎缩。税 题，其中有相当部分因政策的变更不连贯以及乡镇政府同各职能部门 费改革后，乡镇政权运转主要靠上级财政转移支付，可支配财力有限。 的职能交叉不衔接所致。再次，其他包括诸如计划生育、农村基础教 而且，为增加乡镇财政收入，减轻农民负担，大多数乡镇政府把更多的 育、各种集资等产生的一些复杂问题，也是积重难返 ０ 精力放在招商引资和兴办企业上。在这过程中，乡镇政府往往把自己 （三）乡镇机关内部管理制度不严、学习培训机制不健全，是影响 当作经济发展的主体，对企业的管理行为进行指导干涉。这种发展经 干部素质和职能发挥的重要因素 济中的职能错位行为，不仅妨碍了政府职能的有效行使，也妨碍了市 工作中很多干部不能很好地严格执行规章制度，遇事也有章难 场机制作用的充分发挥。乡镇财政困难使得基层政府在解决“三农” 循。有的乡镇干部管理松懈，主要领导忙于开会、跑项目，对乡镇的工 问题上心有余而力不足，从而抑制了乡镇政府的公共服务职能的充分 作安排不全、不实，缺少检查督促，副职领导无权处事，导致职工无人 发挥，影响了基层政权的有效运转和经济社会各项事业的发展。 管、各种制度形同虚设 （二）乡镇政府威信低，群众满意度不高 （四）我国政府行为存在思想意识上的偏差 乡镇政府作为一级政府，在贯彻上级有关文件精神，完成上级交 过去数十年，我们一直强调以经济建设为中心，只注重经济、注意 办的任务之外，还应根据当地的实际，自主决定本乡镇的经济发展规 ＧＤＰ的增长而忽略了社会的全面进步、公共医疗卫生和人类的健康 划和管理社会公共事务。随着基层民主政治建设的进一步推进，政策 问题，从而降低了政府公共服务职能。 透明度的增强，历史遗留问题在现阶段也都随之不断暴露出来，造成 三、乡镇政府职能转变的应对策略 群众对政府的极大不满，直接影响了政府威信和干群关系。０ （一）发展乡镇经济，增强乡镇政府的财力 （三）乡镇机构臃肿，干部的整体素质低 一是要改革完善分税制，合理划分财政税种、收入范围和分成，让 受自身素质和水平等因素的制约，有些干部工作缺乏创新意识， 乡镇政府能够从税收中享有比较稳定的收入来源。二是要大力发展 统筹发展的工作能力弱。而且有的干部在做群众的思想工作上，心态 地方经济，发展特色经济，增加乡镇财政收入。通过发展现代农业，提 浮躁、工作方法方式陈旧“，行政命令式”、“家长式”的工作作风突出。 高农业综合生产能力、保障农产品供给、以增加农民收入。三是要大 （四）乡镇公共服务职能难以履行到位 力发展乡镇企业，实现农民增收。乡镇政府要做好招商引资的工作， 受传统的二元体制的影响，乡镇政府的职能定位不明确，其宏观 重点做好为市场主体服务的工作，引导农村富余劳动力的有序转移， 调控本地区的政治、经济和社会文化发展的职能，也无法付诸实施，乡 实现农民收入的增加。 镇政府存在着严重的职能越位、错位和缺位的现象。＠一个突出的问 （二）增强乡镇政府的自主权，提高乡镇政府的威信 题是各级政府事权层层下放，财权层层向上集中，导致乡镇事权与财 具体来讲应做到以下几点：一是要进一步依法规范县级政府的职 权严重不对称。乡镇作为最基层的一级政权组织，应依法将本地区的 责、权限，禁止其越位、错位行为。现在乡镇政府的相当一部分工作是 政治、经济、文化和各项社会事务都统管起来。但是，随着部分行业财 由上而下压下来的任务，应该防止本是县级政府分内的事而向乡镇政 政上划和管理职能的脱钩，乡镇职能落空。 府摊派加压的行为发生。二是依法界定乡镇政府的职责范围。为此， 二、乡镇政府职能存在问题的原因 应尽快制定具体规范乡镇政府的职责、部门机构及管理活动的地方性 （一）机构臃肿、冗员众多、财政拮据，是造成乡镇政府运转困难的 法规。三是改进对乡镇政府工作的考核制度。乡镇政府工作的考核 主要原因 和评价也应以社会管理和公共服务为核心目标。对此，要坚决取消不 近年来各乡镇在机构上做了些改革调整，但效果并不明显。部分 切实际、以上级利益为主的考核指标和评比活动。 作者简介：魏希，南昌大学２００８级行政管理专业硕士研究生； 赖文玉，南昌大学２００８级思想政治教育专业硕士研究生． ２８１ ＬｅｇａＩ Ｓｙｓｔ ｅｍＡｎｄ Ｓｏｃｉ ｅｔ Ｙ ２ ０ ０ ９．４（下） ｛Ｉ；Ｊ占缸金 （三）转变乡镇政府职能，重点在于乡镇政府机构的改革 变直接干预为间接引导，变行政管制为公共服务：在管理手段上，充分 对乡镇政府机构臃肿，人员严重超编，办事效率低下，部门权责不 发挥市场机制作用，坚持多管齐下，综合运用“经济的、法律的、行政的 分等问题应进行机构改革，撤销一些不合理的重叠的机构，裁剪超编 间接手段”，彻底改变过去那种主要依靠行政和司法的管理手段；在管 人员，实行竞争上岗等。要确保改革的全面成功，还需积极引导乡镇 理方法上，要坚持人本管理，尊重人权，通过批评、帮助、教育、感化等 干部转换思维，从管理型中解放出来，增强服务意识；通过建立完善农 深入细致的思想工作，让被管理者心悦诫服，尽可能使矛盾化解在萌 村基层干部的选拔任用、教育培训、考核评价、保障激励和监督管理等 芽状态。 工作机制，实现乡镇干部由经验型、权力型向学习型、服务型转变。０ ３．建立科学的激励机制，积极推进乡镇政府职能转变。各地方政 同时科学合理地确定乡镇内设机构和人员编制。利用免征农业税的机 府要结合本乡镇实际，建立一套奖惩分明、科学有效的激励机制。同 遇对乡镇机构进行改革调整，消除机构臃肿，分流和精简乡镇人员，减 时，必须加强和完善对乡镇政府机构、人员编制的依法管理，此即依法 轻财政负担。 定编。对乡镇政府今后应承担的职能及其履行职能的能力尤其是财 （四）建设公共服务型乡镇政府 力，进行科学论证，对乡镇政府职能机构、人员编制做出明确规定，重 “公共服务”是政府的又一重要职能。所以，建设服务型政府自然 点是对机构的规格、数量、人员实行定编定员。在保持机构、人员总体 也就成为乡镇政府职能转变的终极目标和归宿。这就要求乡镇政府 相对稳定的前提下，根据农村发展和社会需求的变化，依法逐步进行 立足本职，想法设法为广大群众提供生产、生活、教育、医疗、法律、政 扩充、增减。０ 策、信息、技术、人才、社保等各方面的服务。０ 乡镇政府是我国行政管理体系中的最基层、最弱势的一级组织。 １．新形势下乡镇政府实施社会管理必须遵循的原则。第一，要创 当前农村治理上出现的一些问题主要是由于体制和外部环境所致，不 新管理理念，坚持人本管理，为人的全面发展创造条件。第二，实行科 应当把责任完全归咎于乡镇政府自身。乡镇政府职能转变与乡镇机 学管理，有退有进，坚持有所为有所不为。当前，尤其要强化乡镇政府 构改革应该同时进行。只有把机构改革与职能转变有机结合，选准改 的教育职能，积极推进乡镇精神文明建设，这也是转变乡镇政府文化 革时机适时时推进，改革才可能达到预期目标，乡镇政府才能充分发 职能的重要一环。第三，强化公共管理与服务职能，确保公共环境与 挥自身的职能作用。 公共安全，最终实现乡镇社会的繁荣与稳定。加强乡镇政府自身建 设。乡镇政府职能配置立足于提供农村公共服务，杜绝利用行政手段 注释： 直接干预经济社会事务：加强监管，强化预算管理和监督，深化乡镇财 ①郁辉．当前乡镇政府职能转变的困境与对策．江西农业学报．２００－／．１９（９）． ②④于志明．乡镇政府职能转变与行政权力的重构．实事求是．２０ｏ８（１）． 政管理体制改革。 ③徐世雨．新公共管理视角下的乡镇政府职能定位．青岛农业大学学报（社会科学版） ２．创新管理方式和管理手段，大幅度提升乡镇政府的管理水平和 ２００７（１）． ⑤缨景．增强乡镇政府公共服务能力浙江经济．网文． 服务质量。创新管理方式和管理手段，核心就是要变主要依靠权力管 ⑥盛清才．新时期乡镇政府职能转变的内容与路径选择．中州学刊．２００７（９）． 制为以市场为导向的人性化服务。具体说，在管理方式上，调整思路， ⑦马斌，徐越倩．乡镇改革重在乡镇功能的重构．聚焦新农村建设．２００６（９）． （上接第２７０页）深入的新形势下，更要大力塑造使命感，把保卫警卫 置突发事件的能力和独立执勤能力。对这三方面的能力要从理论上 对象的安全与保卫社会进步，经济发展作为我们的神圣职责来对待。 搞清楚，全面加以培养和锻炼，切不可只注重体能和射击、游泳、搏击 切不可把警卫工作仅仅看作单纯的业务工作，要认识到他与国家的稳 等技能的训练，忽视组织协调能力和处置突发事件能力的培养。在执 定，社会的繁荣有着不可分割的联系。 勤中，协调和处置能力更为重要。 第二，提高战斗力。对于一支武装部队来讲，战斗力是完成任务 第三，扩大影响力。警卫工作中，有一个思想误区，认为警卫工作 的根本保证。有了战斗力才能攻无不克，无往不胜。警卫部队战斗 的很多领域涉及保密问题，因而一概不能宣传，结果群众对警卫工作 力的最终体现就是执勤能力；执勤能力的强弱直接影响警卫任务的 知之甚少，本来该支持的也不理解、不支持。比如，为了防止警卫车队 完成质量，影响这支部队在人民群众中的威望。要提高执勤能力， 行进途中发生意外，在必要的路段采取交通管制等措施，既是对警卫 必须从提高警卫人员的素质入手。大中城市的警卫部门，相对来讲 对象安全的保护，也是对人民群众安全的保护。因为一旦发生意外， 人员较少。但是繁重的警卫任务要求这支部队必须是一支精干的 也会影响到群众的安全。但是，如果不把警卫工作的任务、要求向群 部队，高效的部队，能够以一当十的部队。因而，要求每一个人都要 众广为宣传，使他们认识到这也是为了全社会的安全，群众便不可能 有良好的政治素质，过硬的业务素质，精湛的业务技能，严明的纪律 全心全意地支持我们的工作。因此，必须在全社会扩大警卫部门的影 作风和强健的身体素质。而这些素质的提升，又要靠不断的培养和 响力。首先要加强与党委政府的沟通，及时向党委政府汇报工作，求 锻炼。这当中，领导者和集体的力量起着关键性的作用。事实证明， 得他们的支持，把地市警卫部门当作市委一个局来对待，这样不仅警 凡是注重素质培养的警卫部门，不仅警卫任务完成出色，深受本地 卫工作好做了，警卫部门的影响也扩大了。其次要做好与有关单位的 区党委和政府的信任，而且在人民群众中的威望也高。任何事物都 协调沟通工作。警卫工作涉及到社会的方方面面，警卫对象的吃、住、 有两面性，大中城市警卫部门人员少，好管理，只要认真去抓，人员 行以及各种活动离开社会就无法进行。因此，要主动搞好与社会有关 素质提高较快。但是也有另一面，由于人员少，任务重，常年分散执 部门的协调与沟通，并通过他们向周围的群众做好宣传工作。要在协 勤，不易集中，学习训练不好组织。要趋利避害，就要摸规律、想办 调和沟通中求得支持，在协调和沟通中得到人民群众的配合。第三要 法。根据警卫任务在时间上的分布规律，寻找适合本单位特点的培 加强与其他大中城市警卫部门的协调和沟通。市场经济具有多样性 训方法，制定计划，见缝插针进行教育训练，使人员素质得到提升。 的特点，由于地域不同、社会环境不同，各个城市的警卫部门都有一套 从２００５年底开始进行的三基工程建设，为部队整体素质的提高搭 与本地区特点相适应的警卫工作方法。学习他人的长处，借鉴他人好 建了一个平台。对大中城市警卫部门来讲，也是一个契机。经过三 的做法，往往会起到事半功倍的效果。 年的建设，各部队无论从硬件上还是从软件上都有了很大提高。充 分利用这个平台，结合本地区实际，创造性地开展工作，部队的执勤 参考文献： 能力就会稳步提高。 【１１许超．警卫论．北京：中国人民公安大学出版社．２００２． 【２】郭其侨．姚延进．军队建设学．北京：国防大学出版社．１９９１ 需要注意的是，对警卫人员而言，执勤能力包括组织协调能力，处 ２８２