ＳＨＥ ｕｌ Ｇ ＡＮ ｃＨＡ社会观察圜 地权是农民最基本的权利 ■于建嵘 ，一年来，我反复在强调一个基本事实： 体经济组织或者村民委员会经营管理。已经 农村土地纠纷已取代税费争议而成 属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可 为了目前农民维权抗争活动的焦点。土地纠 以属于乡（镇）农民集体所有。”１９８８年修 纷为何会成为影响农村社会稳定和发展的 改的《土地管理法》第八条在民法的基础上 首要问题昵？最直接的原因在于，近２０年 进一步规定：“村农民集体所有的土地已经 来，随着我国城镇化速度加快，国家向农民 分别属于村内两个以上农业集体经济组织 征用了大量的土地。而由于征用补偿标准 所有的，可以属于各该农业集体经济组织的 低，失地农民所获得的土地补偿费不足创 农民集体所有。”１９９３年的《中华人民共和 业，又没有建立合理安置和社会保障制度， 国农业法》第十一条也作了与土地管理法相 导致数千万失地农民成为了无地可种、无正 同的规定。上述这些法律，将农村集体土地 式工作岗位、无社会保障的流民，并产生了 所有权规定为三级制的“农民集体所有”。 十分严重的社会后果。 这就是“村农民集体所有”、“乡（镇）农民 如果深究，我们就会发现，农民土地权 集体所有”和“村内两个以上的集体经济组 益受损的根本原因是现行土地制度的缺陷。 织中的农民集体所有”。也就是说，农村集体 我国宪法、民法通则、土地管理法和农业法 土地所有权的法定主体是三个级类的“农民 都有关于农村集体土地所有权的规定。１９８２ 集体”。事实上，这种法律规定是有缺限的。 年宪法第十条规定，“农村和城市郊区的土 因为它没有明确规定“农民集体”作为土地 地，除由法律规定属于国家所有的以外，属 所有权主体的构成要素和运行原则；没有明 于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属 确产权代表和执行主体的界限和地位；没有 于集体所有。”１９８７年施行的《民法通则》 解决“农民集体”与农民个人的利益关系。 第七十四条将宪法中的“集体所有”具体规 首先，“农民集体”不是法律上的“组 定为：“集体所有的土地依照法律属于村农 织”，而是全体农民的集合，是一个抽象的、 民集体所有，由村农业生产合作社等农业集 没有法律人格意义的集合群体。它是传统公 ２７ 冒社会观察ＳＨＥ ｌ∞盎魏ｅ 有制理论在政治经济上的表述，不是法律关系的主 体。财产所有权是很重要的法律权利，其主体必然是 法律关系的主体，应该具有法律上的人格意义。从我 国现行法律关于农村集体土地所有权的立法本意和 相关规定上来分析，“农民集体”在概念上与“农民 集体组织”有着十分明显的区别。“农民集体”不是 指乡（镇）、村或者村以内的农村集体经济组织、也 不是指某级行政组织如乡（镇）政府或某级自治组 织如村民委员会。对于这一点，法律明确规定由村农 业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会 经营管理属于村农民集体所有的土地就是最好的说 明。也就是说，农村集体经济组织或者村民委员会都 没有土地所有权，它们只能经营管理属于“农民集体 所有”的土地。显然这是与传统的社会主义公有制理 论相一致的。按照传统的公有制理论解释，“农民集 体所有”是农村劳动群众集体所有制在法律上的表 现，指的是属于一定区域内（乡、村、村以下）全体农 民所有，即不归哪一个组织（生产合作社或村民委员 会或村民小组），也不归农民个人。然而，随着经济改 革的深入，我国相关的经济和民事法律的健全和发 展，特别是在进行农村集体土地的确权过程中，这种 没有具体组织形态和法律人格化的“农民集体”就 会遇到诸如不能行使和保护自身权利等情况。为了 解决这一问题，经济理论界和有关的行政管理部门 都力图明确“农民集体”的性质。例如１９９４年１２月 国家土地管理局地籍管理司在关于对农民集体土地 确权有关问题的答复中就指出：“‘农民集体’是指 乡农民集体、村农民集体和村内两个以上农业集体 经济组织，包括由原基本核算单位的生产队延续下 来的经济组织。”行政执法部门的这种解释，在一定 的意义上将“农民集体”确定为“农业集体经济组 织”。但这与正式的法律表述是不一致的。这种模糊 不明确的规定，导致经济实践中的混乱。在现实中， 有些地方是由村民委员会或村民小组等非经济组织 履行土地产权的职能；有的地方虽然规定土地由其 农村集体经济组织所有，可是国家征用土地却仍需 经村民小组同意，征地补偿款仍由村民小组支配；有 些地方则由于无法确定“农民集体”的法律性质，虚 ２８ 设产权主体，以至失去土地的发包主体，造成产权混 乱现象。可见，现行法律规定“农民集体”这样一个 无法律人格、不能具体行使对土地有效监督和管理 的集合群体作为农村土地的所有权主体，必然造成 农村集体土地所有权虚置。 其次，如果将“农民集体”确定为“农业集体经 济组织”，又会造成大量的农村土地产权不清和不稳 定。我国长期实行三级所有、队为基础的农村集体所 有制。１９６２年９月中共第八届中央委员会第十次会 议通过的《农村人民公社工作条例修正草案》在第 四章规定：“生产队是人民公社中的基本核算单位。 它实行独立核算、自负盈亏，直接组织生产，组织收 益的分配。”“生产队范围内的土地，都归生产队所 有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、 宅基地等等，一律不准出租和买卖。生产队所有的土 地，不经过县级以上的人民委员会的审查和批准，任 何单位和个人不得占有。”“集体所有的山林、水面 和草原，凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队 所有。”事实上，在对政社合一的体制进行改革之前， 我国农村许多地区公社与大队两级并没有形成真正 的经济实体，只是一级行政管理机构。据国家统计局 １９８１年公布的统计数据，我国农村９９％以上是以生 产队为基本核算单位，９０％以上的土地归生产队所 有。在１９８３年撤销人民公社时，生产大队和生产队 也由村民委员会和村民小组所替代，虽然一部分在 规模和范围上作了调整，但总体上还是保持了原体 制下的土地占有关系。根据这种情况，《土地管理 法》和《农业法》将《民法通则》规定村和乡（镇）两 级“农民集体所有”变更为三级类所有。但问题是 《土地管理法》和《农业法》规定的“村内两个以上 农业集体经济组织”是否就是生产队解体后的村民 小组？对此，１９９２年６月国家土地管理局政策法规司 关于对《土地管理法》有关问题请示的答复中指出： “农业集体经济组织”必须有一定的组织机构、管理 人员、资金，具有一定的民事权利能力和民事行为能 力，能够以自己名义独立承担民事责任。”“在生产 队解体为村民小组后，原生产队所有的土地，可以属 于该村民小组相应的农业集体经济组织的农民集体 ＳＨＥ ＨＵＩ ＧＵＡＮ ＣＨＡ社会观察圄 所有，不应理解为村民小组拥有土地所有权。”那么， 能是不具备法律人格意义的、虚拟化的“农民集 体”。正因为这种法律和理论上的冲突，决定了我国 什么是与村民小组相应的农业集体经济组织？有关 部门没有进一步解释和确定，而事实上绝大多数村 民小组没有建立独立的集体经济组织。 再次，如果将“农民集体所有”理解为“全体农 目前在处理“农民集体”与农民个人在土地所有权 的关系上所作的制度安排，这就是规范化为土地承 包制。可是，在这种以土地所有权与使用权相分离为 基础的承包制下，集体土地所有人“农民集体”与集 体土地使用人“集体成员农户”之间在有关土地占 有、使用、收益和处分等权能上双方的权利和义务关 民共同所有”，我国法律规定的共有产权将与某些意 识形态化的理论相冲突。将法律规定上的“农民集体 所有”理解为“全体农民共同所有”，目前被称之为 农村集体土地制度改革的重要思路之一。按照我国 民法通则规定，财产共有权中的共有财产主体是各 个共有人，在共有的形式上有按份共有和共同共有。 其中按份共有，是指两个或两个以上的共有人按照 预先确定的财产份额，分别对于共有财产享有权利 和承担义务；共同共有则是两个以上的人基于某种 共同关系而共同享有某项财产的所有权。共同共有 与按份共有的主要区别是不分份额。在共同共有中， 只要共有关系存在，共有人就不能划分出哪个人享 有多少份额。由于财产不分份额，共同共有人对于共 有的财产都享有平等的占有、使用、收益和处分的权 利。那么，农民集体所有的土地是按份共有还是共同 共有呢？显然，如果要确定为共同所有的话，只能是 共同共有了。但是，如果确定农村集体所有的土地属 于社区农民共同共有的话，在农民集体所有这种共 有关系消灭时，就要确定农民各自应得的多少份额。 毫无疑问，这种土地所有权份额的确定是对农民个 人拥有土地所有权的肯定，也就是承认了土地所有 权的私人所有。这是与公有制理论相冲突的。因为按 照传统的公有制理论，“农民集体所有”这种公有制 形式，财产关系的主体只能是代表该集体全体成员 的“集体”，任何个人都不是公有财产的权利主体。 农民个人对集体的财产，只有“集体”的所有权，尽 管农民是“集体”成员之一，但没有确定个人份额的 所有权。在集体公有制中财产的所有权是不可分割 的。不能量化到个人，也不能以个人为单位进行转 让。劳动者对劳动成果的获得不是直接与财产份额 挂钩，而是同劳动数量和质量联系在一起。这种理 论，在法律上的表现是，决定农民个人不是“农村集 体土地”任何产权意义上的主体，所有权的主体，只 系也是极不明确的。 最后，也是最为严重的是，国家对农民集体行使 土地所有权的超法律限制。我国对农民集体土地所 有权实行非常严格的限制。这些限制即有对土地所 有权的转让、抵押、出租等方面作出的禁止或限制； 也有为了节约用地而要求的各种用地定额、控制指 标和严格的审批手续；还有为了土地使用符合生态 平衡、环境保护、水土保护等方面的需要而必须执行 的国家土地利用统一布局。但直接关系和影响集体 土地所有权正常行使的还是对农村集体土地所有权 的处分权能和使用权的转让上所进行的限制。从我 国农村集体所有土地的现状来看，一方面，由于国家 严禁土地所有权买卖、出租、抵押或者以其他形式转 让，使农村集体土地所有权处于一种完全无价格衡 量的“虚拟财产”状况。农村集体土地所有人“农民 集体”只能是法律象征意义的所有者，而不能将其所 有的土地衡量确定为具体的财产，更不能进行社会 财产交换。另一方面，国家掌握和控制了农村集体土 地的最终处分权。只有国家通过其机构可以改变农 村集体土地所有者的归属，可以将这个“农民集体” 所有的土地变更为国家的或另一个“农民集体”的。 而且，国家对农民集体土地所有权的处分具有强制 性。是否处分、怎样处分、怎样补偿都只能服从国家 意志，不存在土地所有人与国家权力行使者作为平 等民事法律关系主体共同表达意志。在这种情况下， 国家不是作为所有者这样一个法律关系的主体，与 其它土地所有权人具有同样的法律地位；而是凌驾 于一切其他所有权的之上仲裁者，甚至具有超越法 律之上的权利。这主要表现在国家对其他所有者法 定权利强制性的控制上，比如，就是一个农民集体所 ２９ 嗣社会观察ＳＨＥ ｉ 盎 矗 有的土地向另一个经济组织转移时，也必须先将土 义的财产所有权基本权能的范围，农民的土地和房 地所有权转给国家，而国家再将土地使用权转让给 需要用地的组织。国家为了公共利益需要，可以依法 对集体所有的土地实行征用，将被征用的集体所有 的土地转化为国有土地。而且，国家征用土地的补贴 是由国家确定的，不是所有人意志的的体现，也不能 真实地体现土地价值，是一种强制性的非市场价格， 是非地租的不等价补偿。国有土地的所有权是不能 转化为集体所有的土地，如因公共利益的需要，经过 屋只能成为“小产权”。 中共十七大报告中首次提出“创造条件让更多 群众拥有财产性收入”。对农民而言，土地不应仅仅 是一种生产资料，而应真正成为他们的财产。然而， 由于这种不合理的土地制度的存在，加上一些地方 政府及其工作人员与非法土地开发商的利益勾结， 城市化不仅没有给农民带来财富，反而制造了几千 万无地、无业和无社会保障的三无农民。这是当前必 十分严格的审批程序后，才能将国有土地的使用权 转让给集体使用。这必然导致国有土地会越来越多， 集体所有的土地会越来越少。这种非平等主体的所 有权转移，已不是法定形式的财产所有权转移。也就 是说，国家在对农村集体土地所有权的处分权能和 使用权的转让上所进行的限制，已经离开了法律意 须解决的社会问题。在这种意义上，甚至可以说，如 何让农民真正拥有自己的土地和房屋，并享受到因 土地增殖所获得的收益，不应只是一个经济问题，它 应是有关于农民作为公民的基本权利。为此，首先要 做的就是要改变上述不合理的土地制度，把土地还 给农民。圈 中国基层公共政策参与的新发展 一李凡 ．．． 年以来，中国基层民主继续向前发展，尤其是 ．‘＿▲在关乎民众切身利益的基层公共政策的制定 上，公众参与的热情不减，参与的水平和能力都在继 续提高，在一些领域向制度化方向迈进，在这方面， 公共预算与公共财政的参与表现尤为突出。 前的基础上继续进行，并没有停止下来。去年初，率 先进行公共预算改革尝试的浙江温岭市新河镇发生 了人事变动，党委书记和人大主任都换了人，曾经面 临着“人走政息”的可能。但是最终新河镇并没有放 弃而是坚持进行了公共预算的改革，将参与式公共 预算在地方制度化。在新河镇改革的基础上，温岭市 公共预算与公共财政的参与 当前，中国地方政府参与式公共预算改革在以 于２００８年将参与式公共预算改革推进到温岭市进 行，也就是在县一级推动参与式公共预算的改革。温 岭市公共预算改革的情况避免了中国地方政府改革 ３０