城口县人民政府县长 卢鹏飞
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出“要促进区域协调发展、积极稳妥推进城镇化，实施区域发展总体战略，实施主体功能区战略，完善城市化布局和形态，加强城镇化管理，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区扶持力度，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化”。同时，国务院通过的《成渝经济区区域规划》已将重庆确定为西部地区经济中心。“十二五”时期，将是中国从省份经济真正走向区域经济，以区域经济构建区域增长极战略的重要时期，这为加快推动“秦巴山区经济协作区”上升为国家战略提供了机遇，对国家实施新一轮西部大开发战略，加快推进西部地区集中连片贫困地区跨越发展，缩小“三大差距”具有重要意义。
一、“秦巴山区经济协作区”的概念及范围
（一）“秦巴山区”地域概念及范围。秦巴山区覆盖陕、川、渝、鄂、豫五省市，在行政区划上，包括今天陕西汉中、安康、商洛，四川达州、巴中，湖北襄樊、十堰、荆门、随州、神农架林区，重庆若干个县以及河南南阳等107个县（市、区）。秦
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巴山区总面积27.9万平方公里（约4.18亿亩，其中山地、丘陵面积占土地面积60％以上，约占全国土地总面积的2.9％），总人口4178万，其中农业人口3784万，占90％。
（二）“秦巴山区经济协作区”区域经济概念及范围。“秦巴山区经济协作区”是中国中部和西部地带，黄河经济带和长江经济带的重要结合部，有东西走向的秦岭、大巴山横亘其中，有长江最长的支流汉水流贯其间，是西部大开发的桥头堡和长江上游重要生态屏障，堪称“中国中央山地”。《成渝经济区区域规划》、《武陵山区域规划》和《关中－天水经济区规划》均未将重庆的城口县、巫溪县、巫山县、奉节县，四川的万源市，还有陕、鄂、豫三省相关市县列入规划范围，由此秦巴山区成为西部区域规划“真空地带”；秦巴山区是全国18个集中连片的贫困地区之一，同时也是接受东部经济辐射的入口和西部大开发的前哨阵地、国家战略资源接续地、国家农林特色产业集聚区、西部地区资源环境承载能力强和发展潜力巨大的重要经济增长带。
二、构建“秦巴山区经济协作区”的重要性与必要性 （一）构建“秦巴山区经济协作区”是国家区域经济总体战略布局的重要组成部分。区域协调发展正在为中国经济增长提供可持续动力。早在本世纪初，中央就开始着手勾画中国区域经济发展蓝图，到“十一五”初期基本完成总体战略布局，内地形成了以“四大板块”为主体的区域经济发展格局，即西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部加快发展。 “十一五”以来，中央在区域
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发展的棋盘上加紧布局，从东部地区的珠三角、长三角、环渤海，到中部地区的黄河三角洲、皖江城市带、鄱阳湖生态经济区，再到西北、东北地区的关中－天水经济区、辽宁沿海经济带，我国区域规划和相关指导性意见以前所未有的速度密集出台。仅2010年以来，国务院就先后批准了10多个区域规划，基本覆盖了中国大部分地区。同时，地处祖国腹心地带的连片贫困地区--秦巴山区，受秦岭阻隔，区域经济发展非常滞后。集中建立和实施“秦巴山区经济协作区”战略，能够真正打破秦巴山区自古以来封闭发展格局，真正建立起秦巴山区大合作、大交流、大发展平台，真正构建起覆盖西部集中连片贫困地区的区域经济战略规划，真正构筑起国家多增长极共同发展的国家区域经济总体战略布局。
（二）构建“秦巴山区经济协作区”是纵深推进西部大开发和实现国家“十二五”规划目标的关键所在。西部大开发在我国区域协调发展总体战略中具有优先地位，在构建社会主义和谐社会中具有基础地位，在经济协调可持续发展中具有特殊地位。国家新一轮西部大开发政策明确提出了“在武陵山区、乌蒙山区、滇西边境山区、秦巴山—六盘水山区等集中连片特殊困难地区全力实施开发攻坚工程，基本消除绝对贫困现象”。国家“十二五”规划纲要也明确“要促进区域协调发展……逐步实现不同区域基本公共服务均等化”。秦巴山区作为革命老区、民族地区、连片贫困地区，构建“秦巴山区经济协作区”是加快缩小秦巴山区与
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集中经济发达地区差距的重大战略举措；是拓展我国区域经济发展空间的客观需要；是构建秦巴山区生态安全屏障的必然要求，事关秦巴山区全面小康，事关秦巴山区群众福祉，事关西部大开发战略成败，不仅是最优战略选择，而且是最佳实现途径。
（三）构建“秦巴山区经济协作区”是重庆完善和弥补“一圈双带”城市发展战略布局的最佳战略路径。消除贫困，最终实现人民的共同富裕，是社会主义的本质要求和社会主义制度优越性的具体体现，是各级党委、政府的政治任务，也是全社会的责任和义务。今年“两会”，重庆市在全国率先提出缩小“三大差距”，同时提出了一个非常高的目标，即“两翼”与“一圈”的发展差距要缩小到2∶1左右。4月初，重庆市审议通过的主体功能区规划，从空间布局上，以主城、六个区域中心城市和“一圈两翼”布局，分为“一核六心、一圈双带”城市空间布局。地处重庆最边远的城口等县处于“双带”的外缘，难以接受重庆主城和区域中心城市的辐射。构建“秦巴山区经济协作区”可以从空间布局上弥补城口等县地处“双带”外缘难以接受周边大中城市辐射的劣势，为城口等县加快城镇化进而缩小“三大差距”提供强有力的支持。
三、构建“秦巴山区经济协作区”的优势与劣势
（一）优势方面。秦巴山区地缘相近、血缘相亲、文缘相承、商缘相连，资源禀赋相似，发展水平相当，构建“秦巴山区经济协作区”，具有地缘经济利益和区域经济共同体的独特优势。
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一是政策优势凸显。从国家区域经济战略层面，国家西部大开发政策和“十二五”发展规划将促进区域协调发展列为重要内容，提出要实施区域发展总体战略和主体功能区战略，这表明，区域发展仍将是“十二五”期间中国经济舞台上的一场重头戏。从秦巴地区区域经济战略层面，“秦巴地区护林防火协作机制”已持续数年；国家扶贫办正在着手编制秦巴山区扶贫开发示范区规划；四川省也正在编制秦巴山区（四川部分）扶贫开发规划纲要（2011-2015年）；重庆市的城口县与四川省的万源市、通江县和陕西省的紫阳县、镇巴县签订了《秦巴山区扶贫统筹试验区合作框架协议》，并正在协调编制秦巴山区扶贫统筹试验区规划。这表明，秦巴地区所辖省、市、县对于秦巴山区探索创新发展机制政策，表现出了空前高涨的积极性、主动性和创造性。
二是资源优势充分。秦巴山区生物、水能、矿产、旅游、农林特色产品资源丰富，区域经济后发优势明显。矿产资源十分丰富。城口素有“亚洲钡矿之都”的美誉，同时是全国五大锰矿之一，多金属矿、页岩气资源前景客观；南阳的天然碱、蓝晶石、红柱石储量全国第一；安康的汞锑钛锌储量居全国前列；襄樊的金红石储量亚洲第一；荆襄鳞矿储量4.2亿吨，可采储量居全国首位，号称“磷都”。绿色生态瑰丽多姿。秦巴山区是南北气候分界线，山势陡峻、高差悬殊、地形复杂，森林植被种类繁多，野生动植物物种资源丰富，是国家级自然保护区分布密度最大的地区之一。红色文化凝重深厚。秦巴山区同属川陕革命根据地核心
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地带，有城口苏维埃政权纪念公园和川陕苏区城口纪念馆，镇巴烈士纪念塔及川陕革命史陈列馆，万源固军坝起义总指挥部旧址和李家俊烈士故居，通江川陕革命根据地红军烈士陵园和红云崖红军石刻标语等革命遗址，素有“露天革命博物馆”的美誉，具有得天独厚的生态和红色旅游资源。
三是人文优势集中。秦巴山区不但山相连水相依，而且历史上长期互相联系形成了人文习俗相近的特点。战国时期秦巴山区分属秦楚和巴国，犬牙交错长期交流，使秦巴区成为北方秦晋文化、南方荆楚文化和西方巴蜀文化的汇合处。但近年来，秦巴山区虽然分属不同的行政区划，但各县市切实加强在政治、经济、文化，特别是扶贫开发、森林保护、警务合作等多方面的交流合作，公务交往频繁，人文优势集中，数千年的密切联系为构建秦巴区域一体化发展提供了有利条件。
四是区域要素集聚。衡量区域经济发展的综合要素一般包括5个方面，一是整个国家经济发展的总体布局。二是地区经济发展的速度和规模是否适合当地的情况（包括人力、物力和资金等因素），三是规划设计的地区经济开发和建设方案能否最合理地利用本地的自然资源和保护环境，四是地区内各生产部门的发展与整个区域经济的发展应当比较协调，五是区域之间发展能源、交通、电讯、医疗卫生和文化教育等区域性的基础设施。对照分析上述区域经济发展各综合要素，提出并实施“秦巴山区经济协作区”发展战略，可以说是要素万事俱备，时机正当其时。
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（二）劣势方面。由于秦巴山区偏处内陆，地势险峻，自然阻隔，区划分割，联系不紧密，交通不顺畅，信息不互通，资源不共享。加之，历史形成的贫困人口多，贫困程度深，生产要素弱，自身发展能力差，经济发展速度慢，城市化水平低，城市带动力弱，自然协调性差，未能实现区域合作、互补共赢、均衡发展格局。一是交通发展不同步。秦巴山区有着承东启西、接北连南、辐射八方的独特区位。但是，秦巴山区区域内交通十分闭塞，路网密度低，很多区、市、县之间还没有县际公路相连，更不用说高速公路和铁路。可以说交通问题是秦巴山区区域发展的最大瓶颈。二是产业发展不同类。秦巴山区本应是承接周边大中城市要素流动、产业转移和产业配套的重要地区。但是，由于各产业发展不充分，区域内的资源优势没有通过转化为经济优势。三是区域发展不平衡。秦巴山区处于西安、郑州、武汉、重庆和成都的五点连线之间，受各省市交通、能源、民生等差别政策的影响，秦巴山区各县市之间发展极不平衡、不协调和不可持续。 四、构建“秦巴山区经济协作区”的路径思考
围绕“国家红色革命老区”、“国家生态屏障”和“西部集中连片贫困地区”的特点，我们提出构建以扶贫区域发展战略为载体的“秦巴山区经济协作区”，推动秦巴红色革命老区、秦巴集中连片贫困山区加快发展，既符合国家区域协调发展的总体战略布局，也是推动重庆乃至整个秦巴山区加快缩小“三大差距”，
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全面建设小康社会的必然要求，更是充分体现了科学发展观的核心价值。
（一）突出战略性，制定并提升“秦巴山区经济协作区”国家战略。在国家层面，加快制定“秦巴山区经济协作区”的总框架，并在此框架下将区内100多个市县作为统一经济板块统一规划，明确整个区域经济的发展方向和发展重点，明确区域功能分区，加快推进“秦巴山区主体功能分区规划”、“秦巴山区扶贫统筹试验区规划”、“秦巴山区综合交通枢纽规划”、“秦巴山区生态屏障和旅游资源开发规划”、“秦巴山区城镇群规划”、“秦巴山区警务协作区”等规划编制，推动县域经济发展。建立制度化、经常化的议事协调机制，破除画地为牢，打破行政界限，形成扬长避短、形式多样、互惠互利、共同发展的格局。
（二）突出统筹性，着力夯实“秦巴山区经济协作区”并进发展基础。区域经济发展需要发展平台，如果没有发展平台，区域发展就会受到制约。秦巴山区要把交通、商贸、通信、生态、旅游等基础设施建设作为推进秦巴山区大开放大发展的重大任务，加快构建秦巴革命老区功能配套、安全高效的现代基础设施体系，促进区内外的物流、人流和信息流，加快农村劳动力向非农业转移，提高城镇化水平，实行多中心发展带动战略。 （三）突出持续性，着力缩小“秦巴山区经济协作区”各单元发展差距。立足持续缩小“三大差距”目标构建“秦巴山区经济协作区”，以“区域大统筹发展战略”为载体，缩小区域发展
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差距；以“三化同步发展战略”为载体，缩小城乡差距；以“民生导向发展战略”为载体，缩小贫富差距，真正走出一条秦巴山区100多个县（市）全面、协调、可持续发展之路。
（四）突出开放性，切实营造“秦巴山区经济协作区”发展环境。全力实施大开放、大统筹、大发展战略，建设内陆开放高地。加快转变政府职能，积极建设信用社会，促进公平竞争，努力一流的投资建设和创业环境，切实作好招商引资这篇大文章，下力气引进项目、资金和人才。敞开山门，实施开放带动战略，使秦巴山区成为中国西部地区充满生机与活力的增长地带。 （五）突出政策性，发挥重庆作为“秦巴山区经济协作区”的龙头作用。重庆作为直辖市，作为西部地区经济中心，具有强大的政治、经济、文化、区位、政策和体制的综合优势，发挥重庆在构建“秦巴山区经济协作区”中的龙头作用，全力争取在国家在区域经济战略、区域财政税收、区域投资重点、区域产业发展、区域金融支撑、区域生态建设和人才资源配置等方面的政策支持，促进秦巴山区在内陆开放、承接产业转移、“三化”同步发展、缩小“三大差距”等方面探索出一条政府主导、市场主体、产业集群带动、生态优势推动的集中连片贫困地区区域经济跨越发展之路。
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